【摘要】随着新就业群体规模的持续扩大，如何有效引导其参与社会治理，成为当前理论与实践领域关注的重点课题。调研显示，新就业群体虽具备参与社会治理的潜在能力，但其参与社会治理的实际效能，还需依托外部推动、条件创设与有效引导的协同发力。C市H街道在深入调研的基础上，面向新就业群体打造的服务阵地——“暖新驿站”，取得了良好实效。文章以此为例，全面回溯该“暖新驿站”的建设运行情况，从价值发现和价值实现两个维度进行分析，并围绕新就业群体参与社会治理的主体性建构、制度建设等方面进行实践反思。

【关键词】新就业群体；城市治理；社会治理；实践反思

习近平总书记指出：“促进高质量充分就业，是新时代新征程就业工作的新定位、新使命。”^[1]近年来，随着信息技术的广泛应用，数字经济持续发展，以平台化、去雇主化为特征的新型灵活就业模式不断涌现，使得新就业群体在城市人口中的比例日益提升。在此背景下，如何吸纳新就业群体融入共建共治共享的社会治理格局，充分发挥其在社会治理中的积极作用，已成为理论与实践领域亟待解决的问题。从理论层面看，现有研究尚未对新就业群体参与社会治理的具体实践项目，开展从启动到评估的全流程系统性梳理与分析；从实践层面看，在多元主体协同的框架下，科学提升社会治理成效，是降低治理成本、推进治理体系和治理能力现代化的重要途径。基于上述背景，本文以C市H街道“暖新驿站”（以下简称H“暖新驿站”）选点和运营过程为例，还原其推进逻辑，并在其实践基础上进行反思与总结，以期为新就业群体参与社会治理提供有益参考。

一、新就业群体及其服务阵地的相关研究

新就业群体是当前我国经济社会发展格局中的重要主体，相关议题兼具现实复杂性与理论研究价值。对该群体的学术关注需从实际出发，探索其有效参与社会治理的针对性路径与长效机制。

（一）新就业群体参与社会治理的研究现状

目前理论与实践界对“新就业群体”的定义尚未统一，类似提法包括“数字零工”“新就业形态劳动者”等^[2]。中华全国总工会2023年发布的第九次全国职工队伍状况调查显示，全国职工总数4.02亿人左右，新就业形态劳动者有8400万人^[3]，约占全国职工总数的21%。

新就业群体规模庞大，其兴起与互联网平台、新零工经济密切相关，是数字技术与劳动力市场深度融合的结果。该群体已经成为理论与实践领域关注的热点，针对其参与社会治理等方面的研究正逐步深入。

在社会保障制度建设方面，相关研究提出，需持续完善新就业群体权益保障制度。2021年，匡亚林、梁晓林等人建议“完善新就业群体的社会保障及相关劳动法律法规”^[4]。2023年，王天玉主编的《新就业形态从业人员劳动权益保障典型案例研究》一书，聚焦网约车、外卖送餐、网络主播等平台用工领域^[5]，通过40个典型案例剖析劳动关系认定、职业伤害保障等纠纷，在总结新就业形态争议的事实要点与法律焦点的基础上，为新就业群体提供了权益保障的理论支撑和实践方式。国家层面，2025年《政府工作报告》明确提出，“加强灵活就业和新就业形态劳动者权益保障”^[6]。

在新就业群体参与社会治理层面，王星指出，应突破将新就业形态劳动者视为社区“服务对象”的单一定位，使其成为主动参与社会治理的力量^[7]；部分学者认为,新就业群体的不确定性特征给基层治理带来挑战，而其自身的流动性与灵活性，又使其具有参与治理的能动优势^[8]。

在治理框架上，协同治理被置于重要地位。2016年，徐嫣、宋世明等人指出，“协同治理的基本要义就是，为最大限度地统筹政府系统的公共资源以及全社会一切积极因素以应对公共问题”^[9]。2024年，李鹏等人指出，促进新就业形态可持续发展，需通过充分调动各方积极性，包容并兼顾不同行为逻辑和不同理性需求，将经济领域劳动力市场政策、产业发展政策与社会领域社会保障政策、公共教育与培训政策更好地统筹起来^[10]。2025年，刘雨航注意到新就业群体在基层治理实践中的复合型角色特征，认为需要构建双向互动的制度框架：既要通过制度创新，完成对新就业群体的规范治理体系建构，又要积极培育其参与基层治理的主体性，推动其与政府、社区、社会组织、平台企业等治理主体形成协同治理网络^[8]。

然而，新就业群体参与社会治理的应然状态和实然表现存在较大差距。司海燕指出，支持政策不到位、参与方式方法不丰富、激励措施不健全等是制约新就业群体有序参与城市基层治理的主要因素^[11]。

总体来看，当前关于新就业群体参与社会治理的研究，多集中在群体特征梳理、制度建设与困境分析等方面，对该群体在社会治理过程中的主体性价值挖掘、政策性赋能保障等深层次议题还未进行充分探讨。

（二）新就业群体服务阵地的实践推进

为有效发挥新就业群体在稳就业、保增长、促发展、善治理中的主体作用，国家实施了一系列政策，探索建立各类服务阵地，将新就业群体更好地嵌入社会治理格局中。这些服务阵地的名称虽未完全统一，如“暖心驿站”“爱心驿站”等，但在服务新就业群体的功能和定位上却大致相同，如提供临时休息场所，配备常用药品、消毒用品、应急充电设备等应急保障物资。截至2025年3月，“爱心驿站地图”已覆盖全国超18万个驿站点位^[12]，浙江省杭州市、广东省深圳市等地甚至达到了城市核心建成区每500米设置一个驿站的覆盖率。

尽管各类服务阵地数量较多，利用率却参差不齐。相关调研显示，约40%的驿站处于低效闲置状态，反映出服务供给与实际需求的适配性不足，这在一定程度上降低了服务对象的满意度。服务阵地的基础服务功能是治理功能落地的前提，若基础服务未能满足新就业群体的核心需求，该群体就难以建立对服务阵地的认同与信任，进而导致服务阵地的治理功能陷入“响应不足”“参与乏力”的困境。上述问题不仅制约了服务阵地在社会治理中的作用发挥，也影响了基层治理效能的整体提升。

二、从对象性到互动性的常规途径：形成“赋能—互构”闭环

在新就业群体参与社会治理的实践中，推动治理模式由单向管理向互动性转型的关键在于构建“赋能—互构”的闭环机制。自2015年“新就业形态”进入政策视野，至“十四五”时期进一步明确其类型并与城市治理深度关联，再到“十五五”规划建议提出“推动灵活就业、新就业形态健康发展”^[13]，政策层面既确认了新就业群体作为潜在治理力量的主体定位，也正视了其在权益保障与社会融入等方面面临的现实挑战。新就业群体具有多元、灵活、流动等特征。受多方面因素影响，该群体存在职业认同感、归属感和荣誉感不足的问题，需通过“价值发现”夯实“赋能基础”，进而激活其参与社会治理的内生动力，推动实现共建共治共享的社会治理格局。

（一）新就业群体的特征和对象性

传统行业与数字化的深度融合，催生了新的业态，这些新业态通过构建灵活多样的就业形态，推动了新就业群体的规模化成长，促使该群体成为落实“六稳”“六保”的重要力量。

2015年10月29日发布的《中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议公报》提出，“促进就业创业，坚持就业优先战略，实施更加积极的就业政策，完善创业扶持政策，加强对灵活就业、新就业形态的支持，提高技术工人待遇”^[14]。此后，相关政策逐步推进。2021年7月，人力资源和社会保障部等8个部门共同印发《关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的指导意见》；2024年9月，《中共中央 国务院关于实施就业优先战略促进高质量充分就业的意见》发布，均强调支持和规范发展新就业形态，为新就业群体的规范化发展提供了政策依据。

截至目前，新就业群体相关议题的凸显，主要集中在“十四五”时期。从“‘新’在哪、‘难’在哪、关爱工作‘落’在哪”的提问角度介入新就业群体治理研究，面临的最直接的问题往往是新就业群体的“画像”问题。中央社会工作部副部长赵世堂认为，新就业群体的特点主要呈现为6个方面：一是来源渠道广，群体构成多元化；二是就业方式活，劳动关系难以直接界定；三是入职限制少，没有过多硬性的专业技能和学历要求；四是年轻人员多，主要为“80后”“90后”人群；五是劳动强度高，普遍比较辛苦；六是流动变化快，平均工作周期不超过2年，经常跨平台、跨行业、跨地域工作和生活^[15]。这些基于全国性调研而总结出的特征，标定了国家介入新就业群体服务管理的可能性以及可能的介入方向。

新就业群体与城市社会治理之间存在高度相关性。一方面，该群体具有高度流动性的特征，其工作场景的频繁切换使其深度嵌入城市运行体系；另一方面，由于其高频接触城市居民、商户及城市社区工作者等多元主体，他们具备成为城市社会治理协同力量的潜在价值。从现实挑战来看，新就业群体普遍面临劳动权益保障不足、社会融入存在障碍等问题。如果这些问题得不到有效解决，可能会影响城市治理效能的整体提升。所以，无论是从发挥新就业群体治理潜能的角度，还是从防范化解相关风险的现实考量来看，该群体都应被视为城市社会治理工作的高相关群体。

（二）价值发现：双向赋能的可能

当前，城市社会治理和新就业群体的发展均面临多重挑战，亟待适应新形势。如何厘清城市社会治理和新就业群体之间的关系、挖掘互嵌价值，形成双向赋能的良性循环，是当前城市社会治理的现实问题。

从城市社会治理层面来看，传统城市社会治理受人力资源有限、信息壁垒的双重约束，难以实现对城市空间与动态人群的全覆盖、精细化管理。具体而言，传统的网格化管理存在“定期走访”与“被动响应”的局限，可能导致治理措施滞后、精准性不高。此外，当前城市生活场景面临的“人户分离”现象，加剧了人口时空分布的碎片化，催生了如“京冀族”“潮汐族”等跨城通勤的特殊城市人居模式，进一步加大了治理难度。

从新就业群体视角来看，个体层面不仅面临行业性困境，还普遍存在职业认同感、归属感和荣誉感不足的问题。一方面，不同群体的行业性困境呈现差异化特征。如，快递员、外卖骑手普遍面临“进门难、停车难、充电难”；网约车驾驶员大都存在“用餐难、休息难、如厕难”等现实问题。另一方面，这些群体在与相关主体互动时存在明显的交流困境。如，申诉环节中与平台对话的无力感、与相关组织交往时的错位感，以及与相关部门工作人员沟通时的距离感。

这些困境倒逼城市社会治理主体与新就业群体在实践互动中实现双向价值发掘与认可。这一过程既要求城市社会治理主体主动挖掘新就业群体参与治理的潜在价值，也需要新就业群体认识到参与城市社会治理对自身及群体发展的正向价值——不仅是双方对自身价值的再审视与重构，更蕴含着通过双向价值发现实现赋能增效的现实可行性，为破解社会治理难题、促进新就业群体更好融入城市提供了可行路径。

（三）价值实现：互构共生与城市融入

新形势下，新就业群体与城市社会治理呈现深度互构关系，亟须通过“社区调动参与、群体依托组织”模式实现双方价值。对于新就业群体而言，参与城市社会治理是其融入城市社会、构建身份认同的重要路径；对于城市社区而言，新就业群体的集聚，是城市社区活力、区位价值和城市包容精神的综合体现。

上述价值的实现，需要城市社区与新就业群体的双向协同、共建共塑。一方面，城市社区组织需主动作为，通过志愿性、项目制等形式，激发新就业群体参与社会治理的主动性和积极性。长期以来，新就业群体的社交网络大多局限于同行、站点或线上群组，与社区居民之间的深度互动较少。他们往往处于“游走在城市却游离于城市”的状态，难以形成归属感，这在一定程度上不利于新就业群体的价值实现。另一方面，新就业群体需主动靠拢和依托组织，借助组织的力量来发展自身、赢取未来。在实践中，有骑手代表发现，仅凭个人之力难以解决诸如“电动车停放难”“错时充电存在安全隐患”等问题，于是主动与物业管理公司、社区等进行沟通协商，最终推动了公共充电桩选址优化等举措的实施。这不仅解决了自身面临的难题，还增强了其在行业社群与社区治理场景中的归属感及影响力。当新就业群体相信并切实体会到自己能够实现价值时，其作为治理主体的能动作用便有可能逐步显现。

三、H“暖新驿站”案例：新就业群体参与社会治理的实践探索

全国各地虽已建成一定数量的新就业群体服务驿站，但并非所有驿站都能有效发挥作用。因此，有必要以典型个案为切入点，探讨一个经实践验证效果良好的服务驿站，究竟是如何启动和生成的。

（一）实践成效

H“暖新驿站”是C市H街道推动建设“15分钟暖新服务生态圈”的惠民举措之一，旨在通过政策资源下沉、信息平台共建与激励机制创新，将外卖骑手等新就业群体转化为“行走的网格员”，进而逐步实现“服务—治理”的双向赋能。

2025年4月1日，H“暖新驿站”正式启动。运营阶段，驿站以“政府主导—驿站运营—多元协同”为总体架构，构建起以街道为核心，联动41个社区服务站，拓展N个企业、商户共建点的“1核心+41站+N点”立体化服务矩阵，形成覆盖衣食住行的“15分钟暖新服务生态圈”。

从服务供给维度看，驿站除了提供饮水、充电等10项基础服务外，还增设法律咨询、心理疏导、赋能培训等N项特色服务，日均服务骑手超300人次。从实际成效来看，驿站已逐步成为集政策宣传、诉求收集、数据汇总等治理职能于一体的“一站式”公共服务微型中心，也成为人力资源和社会保障、公安等职能部门服务下沉的末端站点。在创建影响力方面，H“暖新驿站”受到了全国媒体关注，成为破解新就业群体共性难题的重要探索平台。例如，新就业群体的养老保障问题一直备受社会关注。2025年7月1日，C市H街道与某大型平台公司开展合作，H“暖新驿站”成为C市首个骑手养老保险服务站，成功落地骑手养老保险补贴政策。

（二）启动契机

当前，国家治理体系和治理能力现代化效能持续提升，从中央号召、国家行动到基层落地，其间的时间跨度已大为缩短，基层快速响应机制已初步形成。对于各类民生举措，一旦经评估认定具备合理、成熟的启动条件，各方便会高效协同推进。

H“暖新驿站”的落地并非一项孤立推进的工作，而是H街道新就业群体服务整体布局中的重要一环，与其他举措统筹谋划、系统推进。2024年年底，C市某区人大常委会组织开展意见建议征集活动，就相关问题进行了调研。工作人员通过走访30余个网约配送集中点位、访谈60余名外卖骑手，发现新就业群体缺乏专属服务阵地，其基本需求难以及时得到满足。在充分论证的基础上，人大代表提出“定制打造新就业群体专属服务网格”等多条建议，推动相关部门出台了具体落实政策，H“暖新驿站”正是这一建议的具体实践载体。

（三）选点工作

工作组经过大量调研，确定了H“暖新驿站”的点位，具体调研工作主要包括两个部分。一是开展实地走访。工作组实地走访200余次，对朴朴、顺丰、美团等外卖骑手较为集中的40余个点位进行重点走访，深入了解了辖区内新就业群体的工作和生活环境，较为全面地掌握了新就业群体的分布情况、工作状态。二是进行现场随机访谈。工作组与外卖骑手进行了1000余人次的面对面交流，倾听他们的需求和意见，综合采用集中访谈、分散调研、随行随谈、休憩闲聊等形式，分批次、多场景收集新就业群体的真实诉求。

（四）运维创新

H“暖新驿站”能在短时间内取得成效，除了启动契机抓得恰到好处、选点工作做得扎实细致外，还与其运营维护的多方协同、主动创新密不可分。

实施项目制，进行公开招标，“定制打造新就业群体专属服务网格”工作由长期从事“暖新服务”的社会工作机构承接。该项服务工作于2025年4月1日正式启动，H街道办事处全程跟进、督促，基层社区全力链接资源、协同助力；社会工作机构按照“服务包”模式用心推进，创新打造样板；外卖骑手等新就业群体逐步从“来看看、来问问、来试试”到主动参与，最终形成了从多方互动到多方联动的良好局面。

H“暖新驿站”在运营维护中实施了三大创新举措。一是提供因地制宜的公益服务。开展“暖新清晨·爱心早餐”公益活动，工作人员——“驿站小管家”选取早高峰前后时段作为服务时间，在两个小时内将100余份“暖新早餐包”送到外卖骑手、快递员等新就业群体手中；遇暴雨等极端天气，驿站及时发出天气预警信息，并提供避雨工具或避雨服务；暴热酷暑时，驿站联系商家提供免费的酸梅汤或积分兑换矿泉水等服务。二是开展传递城市温暖的体验活动。驿站推出“送一单、暖一程”活动，吸引辖区居民沉浸式体验快递员的工作日常，让更多居民了解新就业群体的工作内容，以增进不同社会群体间的理解。三是组建参与社会治理的“先锋骑手”志愿者队伍。随着新就业群体参与社会治理的意愿与能力日益显现，H街道依托“暖新驿站”，成立“先锋骑手”志愿者队伍，邀请曾在辖区从事外卖配送、荣获“四川好人”的陈晓峰担任队长，号召并带领外卖骑手通过“随手拍”等方式参与基层治理，实现从服务对象到治理力量的转变。

四、新就业群体参与社会治理的实践反思

鼓励新就业群体参与社会治理，既需要从国家治理全局的高度充分认识其价值，也需要直面现实困境，强化制度赋能。从全局视角看，该群体作为数字经济时代的重要组成部分，是基层治理现代化的参与者；从实践层面看，在参与社会治理的过程中，该群体的治理主体性还未得到充分体现，身份认同仍显模糊，不少个体存有“过客感”；从延伸维度看，与之关联密切的平台经济模式仍存在权益保障不健全、治理责任界定模糊等问题，这就需要打好制度“补丁”，明确权责边界，升级权益保障水平，推动新就业群体扎根城市、服务发展大局。

（一）从全局视角认识新就业群体的价值

从人口规模来看，新就业群体是国家建设的重要力量。截至2023年3月，我国新就业形态劳动者达到8400万^[3]，这一规模相当于部分西方国家的人口总量。因此，需要充分认识到新就业群体对于国家建设的重要价值。

从发展趋势来看，新就业群体已成为推动社会治理的重要力量。该群体以35岁以下劳动者为主体，他们长期身处城市服务第一线，在逐渐摆脱初期的职业困境后，凭借对城市的深度参与，在社会治理中承担着信息采集与传递等作用，助力城市治理主体提升治理效能。

（二）主体性建构的现实困境：身份认同模糊与参与基础薄弱

在身份认同层面，新就业群体普遍对自身作为社会治理主体的角色认知不足，自我定位停留在“干活的”“跑腿的”“挣钱的”层面，本质上仍视自己为为生计奔波的社会劳动者。由于未能形成清晰的自我价值认知，该群体的时代价值尚未得到充分内化，身份认同模糊。部分从业者既无长期深耕行业的打算，也缺乏主动提升的意识，这反过来又加深了其身份认同困境。

从参与社会治理的现实基础来看，新就业群体存在着参与时间不足、就业稳定性不足等问题。目前，部分地区正通过在街道或社区举行聘任仪式等形式，克服新就业群体职业流动性强、社区关联松散等问题，但总的来说，其参与社会治理仍处于“点上有成效、整体缺效果”的状态。

（三）系统性治理中的角色定位与关系维系困境

通过“暖新驿站”等形式吸纳新就业群体参与社会治理，还存在以下两个问题。

第一，运维机构的角色定位模糊。虽然社会工作组织可以成为“暖新驿站”的平台运营维护机构，但这类机构仍面临着存续压力和价值理念冲突等挑战。如，机构究竟是政府职能的延伸，还是社会职能的补充？是成为政府问题解决的前沿阵地，还是充当社会信息收集的后台支撑？若角色定位模糊的问题长期得不到解决，将导致相关工作开展缺乏清晰导向、核心任务界定不明，进而削弱社会治理的整体效能。

第二，多方互动关系的稳定性和持续性不足。一个运营维护良好的驿站就是一个多方互动关系的节点。稳定且可持续的互动关系是不容易形成的，需要长时间用心、用情、用力去维系。而这种关系的瓦解却相对容易，一旦项目终止，运维机构往往会随之退出，原本建立的温情互动关系则可能因缺乏延续支撑而难以维系。

（四）制度“补丁”赋能：破解平台经济模式下的治理梗阻

新就业群体是在“三新（新产业、新业态、新商业模式）”经济不断发展的背景下出现的。在平台经济和共享经济的浪潮中，企业组织形式、劳动用工方式和职工队伍结构都发生了一定变化，这些变化形成了平台企业、地方政府与其他经济参与者之间的治理张力。

其一，平台企业缺乏激励机制。部分平台尚未将新就业群体参与社区公共服务纳入考核激励范畴。例如，部分平台尚未建立外卖骑手参与社区志愿服务的常态化激励机制，未实现志愿服务行为与接单优先级、积分兑换、额外津贴等权益的有效挂钩。这种机制缺失导致新就业群体在行为选择上面临“参与治理无额外收益”与“跑单赚钱有即时回报”的权衡，从而削弱了该群体持续参与社会治理的积极性。

其二，政府部门协同联动机制不健全。在新就业群体保障体系构建过程中，相关部门分工明确但协同程度不足。这可能导致社区难以完整获取新就业群体的就业信息与各类诉求，进而影响政策资源的精准对接，制约服务供给。从保障维度看，这种协同程度不足还体现为服务供给的碎片化，而新就业群体的权益保障需统筹其多重需求。

即便是运营成效显著的“暖新驿站”，其功能也可能局限于问题收集与基础服务供给。想从根本上破解困境，需要为平台经济模式打上精准的制度“补丁”，让各类主体各尽其责，形成合力。

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[14]中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议公报[EB/OL].(2015-10-29)[2025-10-29].https://www.xinhuanet.com/politics/2015-10/29/c_1116983078.htm.

[15]吴储岐.新就业群体“新”在哪、“难”在哪、关爱工作“落”在哪积极回应新就业群体期盼——访中央社会工作部副部长赵世堂[N].人民日报，2025-01-20(14).

（作者简介：杨华军系四川省社会科学院马克思主义学院副研究员，社会工作硕士研究生导师；吴月系四川省社会科学院社会工作专业硕士研究生）