中共中央党校(国家行政学院)研究生院2017级政治经济学专业博士生 郝武峰

中共中央党校(国家行政学院)经济学教研部区域经济教研室主任、教授、博士生导师、博士后合作导师 施红

习近平总书记在视察重庆并发表重要讲话时强调，到2020年稳定实现农村贫困人口不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗、住房安全有保障，是贫困人口脱贫的基本要求和核心指标，直接关系攻坚战质量。总的看，“两不愁”基本解决了，“三保障”还存在不少薄弱环节。各地区各部门要高度重视，统一思想，抓好落实。要摸清底数，聚焦突出问题，明确时间表、路线图，加大工作力度，拿出过硬举措和办法，确保如期完成任务。

“贫困人口不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗和住房安全有保障”是脱贫攻坚战的重要目标。2019年4月16日，习近平总书记在视察重庆时主持召开解决“两不愁三保障”突出问题座谈会，为我国当前脱贫攻坚工作提供了明确的目标指引。在脱贫攻坚决胜时期，要进一步深刻把握“两不愁三保障”的重要意义，进而解决现阶段面临的突出问题。

一、深刻把握“两不愁三保障”的重要意义

党的十八大以来，我国扶贫减贫进入攻坚拔寨的决胜时期，中央将“两不愁三保障”列为我国破除贫困难题、消灭绝对贫困、迈向全面小康的重要使命和主要目标。“两不愁三保障”旨在改善贫困人口的衣食住行等基本生活条件，满足贫困人口物质与精神基本需求，提高贫困人口生活质量，增进贫困群众福祉。

（一）“两不愁三保障”是脱贫攻坚战的基本目标

“两不愁三保障”是我国扶贫开发长期坚持遵循的基本目标。同时，作为贫困人口脱贫的核心指标，“两不愁三保障”直接关系到脱贫数量与质量。习近平总书记不止一次强调，脱贫攻坚要始终坚持“两不愁三保障”这一标准，不能擅自降低或盲目拔高脱贫标准，不能好高骛远，空谈口号，这样的扶贫才经得起历史考验。习近平总书记的这一重要指示，对打好脱贫攻坚战具有重要指导意义。一方面，“两不愁”狭义上意味着贫困人口基本生活水平得以保障，广义上则以农村贫困人口稳定收入超过脱贫标准为前提。其中，“不愁吃”要求居民生活有必需的粮食、蔬菜、肉食等食品和锅碗瓢盆等生活设施，并实现卫生整洁；“不愁穿”要求居民住处干净整洁，有可换洗的衣服、床褥、衣柜等。另一方面，“三保障”意味着农村居民拥有基本的公共服务和公共设施。其中，“义务教育有保障”是指处于义务教育年龄的学生不辍学，享受义务教育全部政策；“基本医疗有保障”是指贫困人口全部参加医疗保险、大病医疗，符合条件的贫困人口全部参加养老保险，建档立卡户享受90%以上的住院报销等；“住房安全有保障”是指住房质量和住房环境“安全稳固、遮风避雨”，达到A级或B级居住标准。

（二）“两不愁三保障”是增进人民福祉的重要内容

“两不愁三保障”是中国共产党对贫困人口作出的伟大承诺，是改善民生、增进人民福祉的重要内容，体现了我们党始终坚持以人民为中心的发展思想，彰显了我们党为人民服务的根本宗旨。农村贫困人口是我们党最需要维护和发展的利益主体，衣、食、住、教育、医疗是农村贫困人口最大的民生，是他们对美好生活的基本需求。能否实现“两不愁三保障”直接关系着人心向背，关系到制度优越性的体现。

（三）“两不愁三保障”是全面建成小康社会的内在体现

全面小康是全体人民的小康，如期完成“两不愁三保障”目标是全面建成小康社会的题中之义。但是，在全面小康过程中出现的缺衣、少粮、居住条件差等问题也一直是最大难点和痛点。因此，顺利实现“两不愁三保障”是全面小康的重要标志，具有重大现实意义。“两不愁三保障”既要求提高贫困人口物质生活水平，彻底消除农村绝对贫困现象，又强调实现“温饱型”脱贫向“保障型”脱贫升级，通过教育、医疗、住房等社会服务的供给，减少相对贫困，使贫困人口在满足温饱需求的基础上生活得更有尊严、更有奔头。

二、精准识别现阶段“两不愁三保障”存在的突出问题

党的十八大以来，我国减贫脱贫效果明显，扶贫开发取得巨大成就，从2012年到2018年，贫困人口由9899万人下降至1660万人，全国贫困发生率从10.2%降至1.7%。现阶段，我国进入了精准扶贫和脱贫攻坚战的后半程，扶贫开发局面和脱贫减贫工作重心发生了显著变化。从“两不愁三保障”目标来看，总体上“两不愁”问题已基本解决，但“三保障”还存在不少薄弱环节。综合来看，可从八个方面进行总结。

（一）义务教育保障问题

近年来，为保障农村义务教育，党中央实施了农村薄弱学校改造工程、现代远程教育工程、营养早餐工程等措施，农村义务教育投入不断增加，学校办学条件发生了显著改变，但是农村学校的教育质量并未随之发生根本性扭转，“控辍保学”难度依旧很大，农村义务教育保障工作面临巨大挑战。

1.义务教育软件投入重视不够。农村教育投入大多用于校园、校舍、教学设备等义务教育硬件建设，而在教育软环境建设，如教师培训、师资引入、教学资源拓展等方面未给予足够重视，师资匮乏、优秀教师不足。特别是随着农村办学条件的改善，农村教育扶贫重心未能及时调整，导致义务教育扶贫领域后续资金的投入针对性不强，“粗放式”教育扶贫问题突出。农村中小学图书馆或阅览室相对简陋，难以提高师生的阅读兴趣。在这些因素共同作用下，一些农村学校成为缺少生源的“空心”学校。

2.义务教育扶贫的精准性欠缺。部分地区义务教育扶贫资助标准高于国家标准，持续性教育投入的财力存在隐患，还有部分地区将教育资助范围由贫困人口扩大至农村户籍人口，资助范围不精准。此外，相比于其他扶贫领域，义务教育领域的精准帮扶内容、方法单一，具体的、差异化的帮扶措施未能实施，“两免一补”以外的帮扶事项开展较少，除政府外的扶贫主体积极性不高。

（二）基本医疗保障问题

因病致贫是贫困户“摘帽”的最大障碍。在解决因病致贫，保障贫困人口基本医疗的工作中，现阶段还存在三个问题。

1.健康扶贫政策宣传力度不强。比如，在医保报销方面，由于医保报销专业性强、报销手续繁琐、政策宣传不深入，加之贫困户年龄和素质所限，致使贫困户对医保报销政策与流程了解不全面。

2.基层医疗卫生服务依然滞后。农村基层医疗卫生一直存在服务能力弱的问题，医疗人员数量较少、年龄老化，医疗设备落后。除此之外，基层药物配送也无法得到保障。

3.“小病大保、大病难保”的医保错位问题突出。受现行分级诊疗制度和医疗保险体系制约，贫困人口在大城市、大医院的医保报销比例相比乡镇反而较低，还有部分大病药品和诊治无法报销，难以解决因病致贫返贫问题。

（三）住房安全保障问题

住房安全有保障是精准扶贫中难度较大的任务。在解决农村贫困户住房安全保障方面，现阶段还存在三个问题。

1.自筹住房资金难度较大。在现行“自筹资金、自主建设、自我管理、家庭自用”的农村住房建设制度下，一些贫困户住房质量不高，且无能力、无资金修缮房屋，部分房屋存在漏雨、坍塌风险。对于深度贫困地区的重点困难户而言，以自筹资金为主的住房建设方式使得其被迫放弃危房改造和政府补助。一些农户虽然可以通过短期借贷、贷款等方式筹集资金，但从长期来看，其因住房产生的债务负担沉重，增加了贫困户脱贫减贫的难度，一定程度上背离了精准脱贫的初衷。

2.住房面积不能达到预期。由于农村住房具有异于城市住房的特殊性，农村超标准建房现象严重。而现行的农村危房改造限定面积过小，导致不能达到贫困户住房预期要求。

3.住房环境有待改善。许多易地扶贫搬迁点普遍存在基础设施不完善、绿化程度低、贫困户之间尚未形成和谐的邻里关系、迁入后生产生活不适应、生产种植没有固定的场所等困难。

（四）脱贫退出问题

脱贫退出是打好精准脱贫攻坚战的关键环节。现阶段有两个问题需要重视。

1.脱贫标准认识问题。当前脱贫攻坚工作对“两不愁三保障”标准存在不同程度的认识偏差，实践中拔高或降低了“两不愁三保障”标准。一些地区只注意到“教育”“医疗”“住房”的问题，忽略了何为“义务”、何为“基本”、何为“安全”，在扶贫政策制定中脱离实际，贫困户上学全免费、大病全报销、房子修成“小洋楼”等畸形现象凸显，部分贫困人口也将“义务教育、基本医疗有保障”理解为免费上学、免费看病。这就导致财政负担过重，扶贫资金使用低效、浪费。一些地区脱离国家标准而自设标准，进行虚假脱贫、数字脱贫，使精准脱贫减贫的质量受到影响。

2.脱贫退出机制问题。脱贫环节的核查过程未能体现权威性和合法性。脱贫退出涉及贫困户的基本权益和福祉，然而当前我国脱贫退出机制的设计在关键核查环节的专业性上还难以保障。

（五）返贫预防问题

目前，从全国脱贫人口数量来看，大多数农村低收入农户收入水平已超越全国扶贫标准，但是扶贫长效机制还未建立。从目前来看，还有两个方面需要改善。

1.农村公共服务的机制体系还未建立或完善。要想“两不愁三保障”经得起时间的考验，必然要求农村教育、医疗、住房等一系列公共服务长效制度体系的构建，而当前这些农村公共服务的机制体系还未建立或完善。

2.影响脱贫因素多，返贫压力大。脱贫农户受疾病、转移性收入降低、自然灾害、农产品价格波动引起的农业收入下降、农户自我发展意识没有实质提高等多重因素影响，返贫压力上升。一旦脱贫农户收入不能继续有效增长，将面临巨大的返贫风险，扶贫脱贫工作将处于一边减贫脱贫一边产生新贫困的局面。

（六）扶贫干部责任意识问题

打好精准脱贫攻坚战是一项复杂的政治任务，需要各级扶贫干部敢于负责、勇于担当，但是目前仍有部分扶贫干部在扶贫工作中没有真正把自己当成基层农村的一分子，而是当起了“甩手掌柜”，导致扶贫工作中出现了扶贫资金闲置、扶贫项目停滞等现象。个别县级扶贫干部到农村督促指导流于形式，不去真正解决贫困户“两不愁三保障”问题；部分乡镇扶贫干部主体责任落实不到位，只负责上传下达，不主动牵头研究，在工作中上推下卸，有资金、有项目，唯独缺落实；少数村“两委”认为脱贫攻坚是党委、政府、驻村工作队的事，脱贫依赖心理严重。在一些贫困地区，短期化的扶贫措施虽然暂时推动了贫困户顺利“摘帽”，但在“摘帽”后，一些扶贫干部忽视了扶贫政策的延续性和贫困户“返贫”的客观可能性，扶贫队伍积极性和责任感降低，脱贫后续的工作和任务未能得到及时跟进和有效指导。

（七）扶贫干部作风问题

虽然扶贫领域的整体工作作风良好，但是在个别地区的扶贫领域仍出现了腐败、形式主义、官僚主义、干部不作为等现象。目前主要存在两大重要问题。

1.一些地区扶贫过程中产生了诸多微腐败问题。在一些贫困村，少数村干部利用扶贫政策挥霍浪费、以权谋私、优亲厚友。在一些深度贫困地区，腐败问题频发、高发。虽然扶贫领域的腐败大多属于“微腐败”，但对于党和政府的形象、脱贫攻坚的质量、党群干群关系却造成了严重损害。

2.一些地区在扶贫过程中存在形式主义、官僚主义。扶贫政策制定简单、照搬照抄，没有具体结合实际县情、乡情、村情，没有把握区域难点、特点，没有提出针对性的扶贫要求；扶贫资金随意支出，扶贫项目随意安排；有些干部搞华而不实的扶贫政绩工程，填表报数多、检查督查多，实际扶贫工作少。

（八）扶贫干部激励问题

扶贫工作中存在扶贫主体激励机制不完善问题，影响了扶贫脱贫整体进程和效率。上级组织对驻乡（镇）、驻村的扶贫专职干部缺乏合理的、必要的考核激励制度和奖励晋升机制，扶贫干部的后续管理和保障不到位，进而导致扶贫干部工作积极性降低，身入而没有心入，扶贫效果受到影响。

三、着力解决“两不愁三保障”突出问题的重要途径

“两不愁三保障”是衡量脱贫攻坚的“标尺”。行百里者半九十，在精准脱贫攻坚阶段，要立足当前“两不愁三保障”诸多突出问题，着眼于长期扶贫减贫形势，注重脱贫质量提升，多管齐下，让扶贫成果经得起历史考验。

（一）加强义务教育扶贫，推动扶贫扶智相结合

高质量的农村义务教育是激发农村内生发展动力的基石。要通过加强义务教育扶贫，推动扶贫扶智相结合，从而隔断代际贫困传递。

1.高度重视保障农村义务教育的重要性。转变思想观念，科学制订义务教育扶贫的规划与方案，让每一户贫困家庭子女接受有质量的义务教育。

2.精准推进义务教育扶贫。对贫困家庭满足义务教育要求的扶贫对象进行认真核实，确保义务教育对象精准；全面落实国家规定的“20条底线”要求和“两免一补”“控辍保学”等政策目标，确保义务教育目标精准；针对义务教育短板精准施策，在加大农村义务教育薄弱学校投入力度的同时，合理布局农村义务教育学校，推进义务教育学校的标准化建设。

3.更加注重义务教育师资水平的提升。“走出去”与“请进来”相结合，既要加大现有师资的培训力度，推动农村基层教师教学水平稳固提升，又要通过提高基层教师工资待遇、免除考试等方式，引进大学毕业生回乡回村从事教育事业。同时，继续加强与高校合作，着力培养定向师范生。

4.完善义务教育扶贫的法律法规体系、资金投入政策体系、督查考核制度体系。尽快出台义务教育扶贫的法律法规，完善家庭经济困难学生助学政策体系，规范义务教育扶贫督查考核。从长期看，还要从中央和省级层面尽快建立城市帮扶农村的教育资源流动机制。

5.加快农村地区图书馆和图书装备水平的提升。通过提升图书馆和图书装备水平，赋予农村贫困儿童养成终身学习的资源和动力。

（二）加强健康扶贫，建设农村医疗保障体系

强健的体魄是摆脱贫困的前提。大力实施健康扶贫，最大限度减少因病致贫返贫发生率。

1.加大基本医疗保障政策的宣传力度。基层干部和帮扶人员要通过入户走访提高贫困户对政策的认知水平；强化医疗卫生部门的宣传责任，利用媒体和各类平台，让贫困户及时学习医保报销政策框架、报销流程；开通健康咨询热线，对有疑惑的贫困户给予专业的解答。

2.全面提升农村医疗服务水平。按照“预防为主，防治结合”原则，提升疾病预防水平，降低疾病发生率，减轻医疗保障负担；加强顶层设计，推动医疗资源向贫困地区流动；结合乡村实际，优化医疗卫生结构设置，提高乡村医疗人员薪资待遇，放宽基层医疗人员编制限制；改进农村基础医疗管理模式，主动为贫困人口上门服务。

3.完善医疗保障的资金筹措机制和服务供给机制。将政府医疗保障救助和社会慈善救助有机融合，引导社会慈善组织参与农村医疗救助。

4.动态调整重大疾病医疗保障和医疗救助的惠及范围。建立城乡居民医保统筹基金和重大疾病医疗救助制度，重大疾病参保患者在指定医院住院治疗，实行按病种付费管理，根治“因病致贫”痼疾。

5.放宽乡镇医保用药限制。提升医保用药配送质量、效率，方便贫困群众就地就近就医。

（三）统筹推进易地扶贫搬迁与农村危房改造，保障住房安全

解决农村住房安全问题，需要统筹推进农村危房改造和易地扶贫搬迁。

1.探索符合不同贫困户的危房改造方式。对于自筹资金确有困难的特困户，省、县、乡政府应通过资金匹配，提高特殊贫困户的危房改造补助标准，或积极利用空闲、废弃的学校、厂房等闲置建筑，进行重新翻修，通过廉价租赁或无偿供给的方式，供特困户居住。对于老弱病残的“五保户”等贫困户，乡镇之间可联合建立敬老院，依靠政府兜底，集中供养。对于缺乏改造启动资金的贫困户，可采取政府担保、引入第三方建造等方式，缓解贫困户资金压力。

2.未雨绸缪，做好易地扶贫搬迁点建前、建中、建后工作。将同步改善搬迁贫困人口的生产生活条件和发展环境作为扶贫搬迁的重要任务。在科学选址的基础上，注重搬迁点建设有章可循，对搬迁住房施工阶段进行严格把关，同时加快完善安置点道路硬化、水电气设施建设以及周边绿化工作。在贫困户迁入搬迁点后，适当举办贫困户交流活动，以破除贫困户心理障碍，促进贫困户尽快融入新居住环境。强化产业、就业、创业政策引导，鼓励发展劳动密集型的、适合当地资源条件的特色产业，解决搬迁贫困户就业增收问题。

（四）坚持脱贫标准，严把贫困退出关

在扶贫工作中，要继续坚持脱贫标准，严把贫困退出关。

1.继续加大“两不愁三保障”标准的宣传力度。让扶贫干部和人民群众都认识到，“两不愁三保障”是要解决贫困人口绝对贫困问题，即便到2020年全面建成小康社会，农村未来依然存在相对贫困的问题。

2.在全面脱贫阶段，实事求是，辩证看待“两不愁三保障”标准。尤其在难度较大的“三保障”过程中，既不能降低标准，使虚假脱贫、指标脱贫、一兜了之影响扶贫成色和质量，也不能调高标准，吊高群众胃口，陷入“福利陷阱”。

3.实行最严格的脱贫考核评估制度。特别要加强贫困退出考核的专业化、公信力，在贫困户调查的关键环节，采用经过充分培训的专业调查人员，进行脱贫考核；适当增加脱贫人口错退率、返贫率在考核评估中的权重，通过严考核倒逼各地落实脱贫退出关，使贫困人口脱真贫、真脱贫，确保贫困退出经得起历史时间的考验，得到人民群众的认可。

（五）建立稳定脱贫长效机制，防止贫困人口返贫

在打好精准脱贫攻坚战的关键时期，防止返贫与精准脱贫同样重要。因此，建立稳定脱贫长效机制，防止贫困人口返贫，成为保证脱贫质量的重要工作。

1.根据致贫原因，完善脱贫人口与脱贫地区政策保障体系。对脱贫人口和脱贫地区设定2-3年的脱贫巩固期，在巩固期内，继续落实攻坚期内相关原有产业、就业、教育扶贫政策，继续开展帮扶，继续激发贫苦人口内生动力，确保脱贫措施的连续性和稳定性。与此同时，进一步深入调查研究，面向已超过脱贫标准、脱贫销号的贫困户和已摘帽的贫困地区，出台新的相关脱贫政策，更有效地巩固脱贫成果。

2.开展脱贫人口精准跟踪监测，建立返贫预警制度。建立常态化、周期性的脱贫人口监测体系和“回头看”工作制度，排查返贫风险，及时将返贫人口重新纳入帮扶范围。加强教育、医疗、住建、农业等部门间的信息共享，利用大数据在返贫尚未发生时对潜在的返贫风险进行分析和预研预判，及时有效预防管控。

3.激发脱贫致富内生动力，推动脱贫人口持续增收。开展扶志扶智教育，大力宣传勤劳致富、脱贫光荣的典型事迹，建立脱贫正面激励机制，激发内生脱贫意识；以推动产业就业为目标，积极开展农业创业培训、手工业技能培训等农民就业技能培训工作，提高就业能力；立足农村资源和产业基础，实施贫困村特色产业提升；发展壮大农村集体经济，推动返贫高风险人口参与集体经济发展；全面开展“三变”改革，增加稳定的财产性收入；对基础较差的脱贫人口，加大保障兜底力度，逐步提高农村居民最低生活保障水平。

4.以乡村振兴为长期目标，提升基础设施和基本公共服务水平。加强贫困地区道路、水利、电力、信息化建设，为农村生产生活创造优良的基础条件。

（六）加强党建扶贫，增强扶贫干部责任意识

打好精准脱贫攻坚战关键取决于党的领导。将基层党建与精准脱贫相结合，增强扶贫干部责任意识，是推进“两不愁三保障”的基础与保障。

1.加强党建促扶贫，形成扶贫开发领导责任制。以更好的制度和机制督促扶贫主体、扶贫监管者落实扶贫责任，提升扶贫干部的扶贫信念。全面深入学习习近平总书记关于脱贫攻坚的重要论述，认真落实党中央扶贫政策，推动“两学一做”学习教育常态化制度化和“不忘初心、牢记使命”主题教育有效开展，强化党员扶贫意识；推动扶贫脱贫责任清晰、任务到人，避免在解决“两不愁三保障”突出问题中出现上推下卸、互相推责等问题。

2.分级分类积极组织扶贫干部培训，提升扶贫干部能力与素质。通过大规模培训，在提高精准扶贫能力的同时，鼓舞、引导各级扶贫干部在打好精准脱贫攻坚战最后阶段一鼓作气，迎难而上，确保脱贫攻坚取得最后的胜利。

（七）全面从严治党，加强扶贫干部作风建设

针对扶贫领域的腐败、形式主义、官僚主义等作风问题，要进一步加大全面从严治党力度，加强扶贫作风建设。

1.加强党风廉政建设，建立健全扶贫资金与项目的阳光管理制度。加大扶贫领域腐败的惩戒力度，保持纪检、检察、审计、监督高压态势，增强威慑作用；在易发生腐败的扶贫环节建章立制，从源头预防腐败，尤其要重点推动落实扶贫资金公告公示制度，提高扶贫资金透明度，强化群众与社会的知情权和监督权；在扶贫资金的使用、项目的实施过程中，加强扶贫资金整合，强化上下沟通、论证，扶贫资金优先用于支持群众积极性高、项目可行性强的村庄，提高资金使用效率和效益。

2.推动扶贫领域作风问题治理常态化。完善扶贫工作管理制度，主动改进扶贫调研方式，对检查考核、填表报数等扶贫工作进行统筹、整合、规范，共享督导检查成果，构建惩罚分明的作风建设长效机制，努力减轻不必要的基层扶贫压力和负担。

（八）奖罚分明，完善扶贫干部激励机制

完善扶贫干部激励机制，激发扶贫干部工作热情。

1.在政治上，拓宽扶贫干部的晋升渠道。对作出突出贡献、表现特别优异的扶贫干部给予记功、评优评先等奖励。优先推荐扶贫干部到其他单位交流学习；将连续评优的扶贫干部纳入后备干部人选，同等条件下优先提拔任用。

2.在生活上，提高扶贫干部的生活水平和人文关怀。通过特殊岗位津贴、驻村待遇补贴、短期轮休、按期组织健康体检、家属安排住房、子女就学照顾、定期谈心谈话等方式以及容错纠错机制，为扶贫干部提供多层次的生活保障、合理充分的物质保障，激励他们全身心地投入脱贫攻坚战。