【摘要】近年来，尽管我国城乡收入差距逐步缩小，但城乡二元结构问题依然突出，城乡发展的绝对差距仍旧较大。县域作为连接城市与乡村的关键空间单元，是破除城乡割裂、推动城乡融合发展的重要突破口。本文系统梳理了县域城乡融合发展的政策脉络与理论基础，深入分析当前县域城乡融合发展的现状与挑战，并在此基础上提出“十五五”时期推进县域城乡融合发展的总体框架。研究立足于“要素—产业—服务—收入”四维系统视角，构建以要素自由流动为内生动力、以产业升级与深度融合为核心载体、以基础设施与公共服务共建共享为支撑体系、以实现共同富裕为根本目标的县域城乡融合发展路径。通过深化要素市场化配置改革、增强县域产业动能、推进城乡基本公共服务均等化等关键举措，为推动县域城乡融合发展、推进中国式现代化进程提供有益参考。

【关键词】“十五五”时期；县域城乡融合；乡村振兴；共同富裕

当前，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，其中最大的不平衡是城乡发展不平衡^[1]。县域作为连接城市与乡村的关键纽带，承担着协调城乡发展、破解城乡二元结构的重要使命。党的十九大报告首次提出实施乡村振兴战略，强调“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系”^[2]。伴随全面建设社会主义现代化国家进入新阶段，县域在推动城乡融合发展中的枢纽作用日益凸显。

在此背景下，构建以县域为载体的城乡融合发展总体框架，既是贯彻落实党中央决策部署的必然之举，也是破解城乡发展不平衡问题的现实需要。面向“十五五”时期，本文致力于构建县域城乡融合发展的理论框架，提出加快推进县域城乡融合发展的思路与建议，为相关理论创新与制度实践提供有益参考。

一、县域城乡融合发展的核心要义

深入推进县域城乡融合发展，既要系统把握国家层面关于城乡融合发展的系列政策部署，明确从顶层设计到地方落实的政策逻辑与实践要求，又要总结学界围绕县域城乡融合发展的分析框架与研究成果，为后续理论框架建构及实践路径探索提供支撑。

（一）县域城乡融合发展的系列政策

中国县域城乡融合发展的政策演进，与国家发展战略的调整密切相关，呈现出由“城乡分割”到“城乡统筹”，再到“城乡融合”的历史性递进。县域的政策功能与城乡融合发展的实践路径始终与国家发展阶段相契合，经历了从体制探索到机制创新、从局部试点到系统集成的演进阶段，形成了具有时代特征的政策发展轨迹。

2009年中央一号文件提出“推进城乡经济社会发展一体化”，并强调“增强县域经济发展活力”^[3]，县域自此在重塑城乡关系格局中承担起关键角色。

2011年至2015年是政策实施的奠基阶段，政策重心聚焦于破除城乡二元结构的制度障碍。2014年，《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》从顶层设计角度明确将“县域”定位为城乡融合的基本单元，初步构建起以县域为载体的城乡一体化政策框架，其政策重点在于补齐农村基础设施与公共服务的历史短板，呈现出“地方试点先行、要素单向流动”的推进特征。

2016年至2020年是城乡融合发展体制机制的突破阶段。2019年，《中共中央国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》的颁布，为城乡融合发展实践提供了明确的指导。文件强调以县域为单位，深化城乡融合进程，确立了“允许农村集体经营性建设用地入市”“探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’”^[4]等要素双向流动机制。2020年中央一号文件进一步强化县域产业融合导向，推动城乡要素流动从“单向支撑”向“双向互动”转变。

自2021年起，“十四五”规划开启了县域城乡融合的系统推进阶段。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》将县域城乡融合纳入国家发展全局。2022年，《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》明确了县城在城乡融合中的“关键支撑”^[5]地位，并提出差异化政策路径。2025年召开的中央城市工作会议和2025年中央一号文件再次强调“分类推进以县城为重要载体的城镇化建设”^[6]，促进城乡融合发展。至此，政策体系已从“机制突破”迈向“系统配套”，形成覆盖要素流动、公共服务、产业协同与风险防控的全链条政策框架。

总体来看，中国县域城乡融合发展的政策演进历程，呈现出空间单元由宏观导向向县域聚焦转变、要素流动由单向流入转为双向合理流动、推进方式由试点探索向分类施策深化的演进逻辑。

（二）县域城乡融合发展分析框架的相关研究

县域城乡融合发展分析框架的相关研究，涵盖维度、逻辑、治理等诸多视角。

在维度方面，从单维到多维拓展。城乡融合发展分析框架从经济单维转向社会、经济、环境三维，该思路被县域研究借鉴形成县域经济协同、社会服务均等、生态共保的维度^[7]；周江燕和白永秀进一步将其延伸至空间、社会、经济、生态四维，在县域场景中体现为“空间互联、社会互融、经济互促、生态互哺”，其中，空间、社会、经济是重点维度^[8]。

在逻辑方面，以多要素协同演进为主。张瑞芳等人构建起“要素—结构—功能”的县域城乡融合发展系统分析框架，通过“要素流动—结构适配—功能显现”的演进机制，发现县域城乡融合发展的内在逻辑^[9]；朱玉春等人指出，县域城乡融合发展需通过要素流动激活资源潜力，通过空间整合优化资源配置，最终实现“要素—资源—空间”的协同联动，避免城乡发展的碎片化与同质化^[10]。

在治理方面，学界针对县域城乡融合发展的现实问题，提出了多元化的推进路径。戈大专、龙花楼从乡村空间治理的视角切入，将城乡融合发展与乡村空间治理相结合，提出“物质—权属—组织”互动分析框架^[11]；张海鹏针对县域内存在的城市向乡村单向吸纳要素现象，提出加快城乡要素市场一体化进程^[12]；何仁伟强调技术要素对城乡融合发展的赋能作用^[13]；涂圣伟聚焦破除城乡二元结构，提出县域公共服务均等化需以县城为载体，推进教育、医疗、养老等公共服务资源的城乡统筹^[14]；罗必良基于“制度—空间—治理”的分析范式，提出县域需推进要素市场化配置，深化“城—镇—村”空间协同、因地制宜的治理创新^[15]。

二、县域城乡融合发展的现状

作为城乡融合发展的关键枢纽，县域在畅通城乡要素流动、培育城乡产业集群、推动城乡基础设施建设与公共服务延伸中发挥着重要作用。

（一）县域是畅通城乡要素流动的关键枢纽

从土地要素来看，县域搭建了城乡土地要素双向顺畅流通的平台。作为土地城镇化的空间载体，县域具有优化国土空间格局和高效配置土地资源的特殊优势：通过盘活农村闲置的土地，并将其有序转化为满足城镇发展、产业落地和移民安置所需的建设空间，为土地要素的流通提供现实的物理基础和转换场域。2010年至2020年10年间，我国县域城镇化率从35.45%稳步提升至49.84%，年均提升1.439个百分点，增速持续高于部分地级市平均水平^[16]。作为城乡要素流动的关键枢纽，县域推动土地要素价值得到充分释放：一方面，县域为城市富集的资本、技术和管理模式下乡提供了合规、可靠的土地接口和投资载体；另一方面，县域通过建立市场化机制，将农村长期“沉睡”的土地资源转化为“流动”的财富。当前，县域内存量用地盘活与新增用地供给的协同性不断增强，我国土地要素流动正加速向县域集中。未来，县域在统筹农用地转用、优化建设用地结构中的枢纽作用将愈发突出。

从资本要素来看，县域已成为吸引城市资本下乡的通道，为城市金融资本、产业资本进入农业农村领域提供了规范透明的投资渠道和项目承接载体，有效提升了社会资本参与乡村振兴的意愿与效率。尤其近年来，县域作为城乡资本要素流动核心载体的功能日益凸显。具体来看，金融资本向县域集聚的态势显著：据中国农业银行发布的《2024年度报告》显示，截至2024年末，该行县域存款与贷款总额分别达到13.15万亿元和9.85万亿元，较2023年末分别实现6.7%和12.3%的增长，存贷比达到将近75%^[17]。这意味着县域经济体将本地汇集储蓄转化为本地信贷投放的效率大幅提升，资本“沉下去、用起来”的效应日益显现。此外，县域金融服务网络的完善进一步强化了资本流通效能。截至2024年末，全国范围内已累计组建1538家村镇银行，形成了一个覆盖广泛的金融服务网络，充分显示了其对县域经济的深度参与^[18]。村镇银行以服务县域经济为核心，贷款业务高度集中于广大农户及充满活力的中小企业。这些变化充分表明，我国城乡资本要素正以前所未有的规模和效率通过县域金融体系进行双向流通与优化配置，县域作为连接城市与乡村资本要素流动的枢纽，其作用日益凸显。

从劳动力要素来看，县域成为吸纳农业转移人口、促进外来人口与本地农业人口就近城镇化的重要空间载体，并在应对经济波动时展现出独特的韧性。我国农业人口向县城集聚的现象较为普遍，从人口普查数据看，2010年至2020年，县城和县级市城区常住人口规模增长超过30%^[19]，这进一步印证了县域是农业转移人口就近城镇化的核心承接平台。近年来，劳动力流动就近化趋势明显。根据国家统计局出台的《2024年农民工监测调查报告》，截至2024年末，全国农民工总量达29973万人，在外出农民工中，跨省流动6840万人，占比38.3%；省内流动11031万人，占比61.7%，成为跨区域迁移的主渠道^[20]。收入层面的积极变化也为这一趋势提供支撑。该报告显示，2024年农民工月均收入4961元，比2023年增长3.8%。其中，外出农民工月均收入5634元，增长3.5%；本地农民工月均收入4291元，增长3.9%。本地农民工月均收入增速比外出农民工快0.4个百分点^[20]。本地农民工收入的稳定增长与外出农民工的省内流动偏好等变化，结合部分地区“小县大城”发展实践，共同印证了县域与中小城市在就业供给、生活保障等方面功能持续增强。例如，四川省南充市西充县打造真空装备产业集群，建成全链条产业生态，带动县域内上千人就近就业。2024年，该产业集群产值达17.2亿元^[21]，通过顶层设计、聚链成群，跻身“国家队”。未来，县域在人口集聚中的功能将愈发突出。

（二）县域是培育城乡产业集群的核心载体

从产业链构建来看，县域搭建了城乡产业协同发展的平台。县域具有承接城市产业转移和培育乡村特色产业的独特优势。作为“培育基地”，县域通过建设标准化厂房、特色产业园区等载体，为农产品精深加工、传统产业升级提供了发展空间。作为提升引擎，县域着力推动产业链纵向延伸和横向配套：一方面，引导城市龙头企业将加工环节布局在县域，建立“前店后厂”协同发展模式；另一方面，积极支持本地企业提升技术与打造品牌，加速推动产业升级，助力产业链实现从传统初级加工向高附加值环节延伸的跨越。依托紧密的利益联结机制，截至2024年12月，超过80%的农产品加工企业、合作社已与小农户形成深层次合作，涉及订单采购、固定回报及股份分配等多样化形式。这类合作模式提升了农户的经济收益，直接惠及1.25亿户农户。此外，龙头企业扮演着关键角色，推动发展了9000余个具备高水平市场竞争力的农业产业化联合体^[22]。尽管与部分发达国家相比，我国农产品加工业在加工转化率、加工业产值占农业总产值比重上仍有差距，但整体保持着稳步提升的态势。

从产业融合来看，县域已成为推动三产深度融合的重要场域。通过“农业+”“旅游+”等融合模式，县域有效激活了乡村的多元价值，为乡村振兴注入强劲动力。“十四五”时期，我国大力培育休闲农业、乡村旅游、农村电商等农业新产业新业态。2024年，全国休闲农业的营业收入达到9000亿元左右^[23]。2025年，该笔收入将超过1.2万亿元^[24]。其中，乡村旅游表现亮眼。2025年一季度，全国乡村旅游接待总人次为7.07亿，同比增长8.9%；全国乡村旅游接待总收入4120亿元，同比增长5.6%^[25]。此外，农村电商领域增速明显，截至2025年7月底，全国农村网商数已超过1950万家，同比增长6.4%^[26]。新型农业经营主体借助直播技术重构产业价值链，形成“生产—销售—融资”的闭环生态。《2025丰收节抖音电商农产品消费白皮书》显示，2024年9月至2025年9月，该平台累计销售农特产品102亿单，订单量同比增长38%，直播间农特产商品讲解总时长3574万小时^[27]。直播带货等新兴业态持续发展壮大及“生产基地+中央厨房+餐饮门店”“生产基地+商超直销”等融合模式不断涌现，推动农业突破单纯的生产属性，拓展出生态、文化、休闲等多元复合功能。然而，当前产业融合仍以政府推动为主，市场主导作用尚未得到充分发挥，部分项目存在“重硬件投入、轻运营管理”的问题。

从产业发展质效来看，县域已成为提升城乡产业竞争力的核心载体。作为培育区域特色产业的主要空间，县域在推动产业提质增效方面展现出巨大潜力。《2025中国县域经济高质量发展研究》指出，2024年，我国地区生产总值（GDP）达700亿元以上的县域接近150个^[28]。大多数县域经济的崛起，都与其精准培育的特色产业集群密不可分。以河北省为例，近年来，为夯实县域经济实力，该省积极推广“共享智造”，打造资源配置新模式，助力特色产业集群高质量发展^[29]。2024年，河北省107个重点县域特色产业集群实现营业收入3.6万亿元，同比增长9.3%，形成了“县县有集群”的格局^[30]。

聚焦“推动经济实现质的有效提升和量的合理增长”目标，全国县域经济规模持续增长，县域GDP由2015年的31.6万亿元增长到2023年的48.3万亿元。与此同时，县域经济结构更加优化，二产增加值达40%，产业结构基本形成二产和三产“双轮驱动”格局^[28]。

（三）县域是推动城乡基础设施建设与公共服务延伸的重要通道

县域在优化资源配置、实现基本公共服务均等化方面具有独特的枢纽优势。从基础设施维度来看，县域致力于构建城乡基础设施的统一规划、建设与管理平台。作为统筹城乡发展的空间单元，县域在推动基础设施联网升级方面发挥着承上启下的作用，通过统一规划布局，推动水、电、气、网、路等基础设施建设，实现城乡联网、区域共建，特别是在数字基础设施建设领域，县域正在逐步实现城乡之间“同网同速”。作为“运营枢纽”，县域创新建立“建管一体”机制，通过区域集中供水、建立垃圾收运体系等模式，有效破解农村基础设施“建易管难”的困境。从公共服务维度来看，县域成为推动基本公共服务优质共享的重要节点。作为“资源配置中心”，县城充分发挥区域服务中心功能，通过建立“教共体”“医共体”等创新机制，有效推动优质教育、医疗资源下沉。如在医疗服务领域，为持续稳定和优化乡村医生队伍，提升基层整体服务水平，国家卫生健康委员会、国家中医药管理局、国家疾病预防控制局于2023年联合印发《关于做好县域巡回医疗和派驻服务工作的指导意见》，指导各地推动建立“县帮乡、乡帮村”的人才下沉帮扶机制，根据县域内人口数量、服务需求等，组织乡镇卫生院开展村级巡诊服务、村级派驻服务。截至2025年6月，全国乡镇卫生院每年向村卫生室派驻执业（助理）医师保持在20万人左右，有效保证了村级医疗卫生服务全覆盖^[31]。作为“制度创新平台”，县域率先探索户籍制度改革路径，推动公共服务资源与户籍身份“脱钩”，逐步减少户籍人口与外来人口在享有基本公共服务上的差异。

三、推进县域城乡融合发展面临的挑战

推进中国式现代化，须破除城乡二元结构，促进各类要素向乡村流动，推动城乡产业深度融合，加快补齐基础设施短板，扎实推进基本公共服务均等化，助力农业农村在现代化进程中实现同步发展与质量提升。县域作为城乡融合发展的关键载体，目前，在推进要素自由流动、促进产业协同发展、加快基础设施互联互通以及实现公共服务优质共享等方面仍面临多重制约。例如，土地、资本、人才等关键要素的跨城乡统筹配置仍面临障碍，在产业衔接、基础设施联通等方面尚未形成高效互促的发展格局，这在一定程度上影响了城乡融合发展的整体效能。

（一）要素由乡到城的单向流动趋势仍未改变

统筹新型城镇化和乡村全面振兴，必须着力破除制约城乡要素自由流动的体制机制障碍，确保土地、资本、人才等关键要素在城乡之间实现双向畅通流动。当前，虽然制约要素合理流动的制度性障碍正在逐步减少，但县域层面要素由乡到城的单向流出格局依然存在，城乡要素交换的市场体系仍不健全，这制约了乡村内生发展动能的有效培育。

在土地要素配置方面，城乡土地市场持续呈现明显的分割状态，农村土地资源价值难以得到充分释放。如广大农村地区仍有大量低效利用的土地，其资产价值处于“沉睡”状态。尽管以县域为单位的农村土地制度改革试点工作已取得阶段性成效，但在规划衔接、产权界定、收益分配、金融配套等方面仍存在一系列隐性壁垒，不同地区间的土地市场规则、交易平台和监管体系有待完善。此外，在推动城乡土地要素双向流动过程中，各地区还面临较大的增值收益分配矛盾与金融风险压力，因此健全完善城乡统一建设用地市场、充分释放农村土地资产价值的任务艰巨。

在资本要素供给层面，县域金融服务体系尚不完善，资本“下乡难、留存难”的问题较为突出。涉农贷款在贷款总额中的占比仍处于较低水平，与农业在国民经济中的贡献度不相匹配。虽然金融机构通过设立县域网点、创新信贷产品等方式着力提升服务水平，但在抵押物认定、信用评价、贷款期限设置等方面仍存在诸多限制。不同规模的市场主体在金融资源获取上存在一定差异，各类金融机构在服务乡村振兴战略中的协同性有待加强。加之涉农项目投资周期长、回报率偏低、退出渠道不畅等，构建商业可持续的县域普惠金融服务体系仍面临较大挑战。

在人才要素支撑方面，县域人才引进难、留住难、培育难问题相互交织。尽管各地出台了“雁归计划”等人才政策，但在薪酬待遇、公共服务供给等方面仍存在一定短板，各类人才获得发展的机会存在落差，区域人才政策的协调性和系统性亟待加强。此外，县域人才体系建设尚未完全形成，人才培养与产业需求匹配度不高等问题依然存在，构建“引育留用”一体化人才发展机制还需长期努力。

（二）城乡产业二元结构问题依然突出

统筹新型城镇化和乡村全面振兴，必须将产业协同发展作为关键支撑，着力破解城乡产业分割问题，构建优势互补、深度融合的现代产业体系。近年来，我国城乡产业二元结构问题得到明显缓解，但受经济基础薄弱、工业化带动能力有限的影响，县域城乡产业发展仍面临产业链条短、融合层次较浅和同质化现象突出等深层次问题。

在产业链构建方面，大部分地区虽已具备特色农产品生产基础，但受建设用地指标紧张等影响，农产品精深加工产业发展缓慢。虽然县域主要农产品加工转化率有所提升，但精深加工率仍较低，导致产业附加值不高、应对市场风险的能力偏弱。同时，各地农产品加工园区多处于行政推动运营状态，园区内企业关联度、协作度总体较低，技术创新能力不足，对城乡产业集群化发展的带动作用明显欠缺。

在产业融合层面，城乡产业呈现浅层次融合特征。部分地区仅简单将城市商业形态复制到乡村，或依赖政府补贴在城市建设农产品展销点位，缺乏基于市场需求和资源禀赋的深度融合设计。即便县域相关投入占比有所上升，但在产业融合实践中，真正实现三产深度融合、形成完整价值链的县域项目占比相对较低。

在产业发展质效方面，同质化竞争问题日益凸显。部分地区在发展城乡产业项目时，缺乏长期规划和特色培育。特别是在乡村旅游休闲领域，中国旅游研究院（文化和旅游部数据中心）发布的《2024中国古镇旅游发展报告》显示，在中国古镇旅游中，有51.3%的受访者认为国内古镇之间有一些相似，有38.5%的受访者认为古镇普遍缺乏独特与个性化之处^[32]。这些古镇的建筑风格、商品、餐饮、体验活动、服务和管理模式等雷同度较高，既难以形成核心竞争力，也造成了重复建设和资源浪费。

（三）城乡基础设施与公共服务差距依然明显

统筹新型城镇化和乡村全面振兴，必须将基础设施建设作为先行领域，着力补齐乡村短板，构建城乡统一的基础设施网络。需优先围绕重点民生领域和社会公益事业，全面缩小城乡教育、医疗、养老等基本公共服务差距。尽管随着持续投入，我国城乡公共品供给差异显著缩小，但城乡功能变化中公共品的供需结构失衡和供给低效率问题仍较为突出。

当前，县域范围内，与居民生产生活息息相关的基础设施建设与运营水平仍然有差距，已成为制约要素自由流动、阻碍城乡融合发展的因素之一。城乡基础设施建设的均衡性与一体性有待提升。城乡交通网络的密度与质量、供电网络的稳定性与可靠性等现实问题，依旧制约着产业发展与居民生活水平提升。虽然近年来以县域为载体的城镇化建设取得显著成效，但许多地方在开展基础设施规划时，仍将重心倾向于城市建成区。受布局分散、专业人才匮乏等因素影响，部分农村基础设施建成后难以持续有效运营，普遍面临“建易管难”困境。这种规划、管理上的不均衡，导致城乡基础设施网络未能得到有效衔接，阻碍了城乡基础设施一体化进程。

目前，城乡的户籍人口与常住人口、中心城区与偏远乡村在享有稳定、高质量的基础设施服务上存有差距。各地在推进城乡基础设施一体化进程中，还面临建设与长期运维的成本压力。将高标准的城市基础设施网络延伸、覆盖至广阔的乡村地区，需要大量初始投资和持续运维投入，这可能会对多数县级财政造成一定负担。如何建立可持续投融资机制，吸引社会资本参与并形成合理的收费与补贴机制，是当前各地面临的挑战。

在公共服务领域，城乡之间的基本公共服务均等化水平有待进一步提升。在教育领域，城乡之间在教育经费支出、师资力量配置等方面存在一定差异。如，在师资力量配置方面，从全国范围来看，“每百名学生拥有研究生学历教师数”的指标城镇小学和初中高于乡村。在初中阶段，该指标差距较大，城区学校数值达乡村学校的5.4倍^[33]。此外，人口流动加剧了义务教育学校“城镇挤、乡村空”的矛盾^[34]。在卫生服务领域，城乡服务水平差距明显。据《中国统计年鉴2024》数据，2023年城乡每千人口执业（助理）医师数之比约为1.51：1，城乡每千人口医疗卫生机构床位数之比约为1.23：1，城市医疗人力与设施资源更具优势^[35]。在养老领域，据《中华人民共和国2024年国民经济和社会发展统计公报》，截至2024年末，全国参加城镇职工基本养老保险人数为53449万人，同比增加1329万人；参加城乡居民基本养老保险人数为53830万人，同比减少692万人^[36]，这表明在未来一段时间，需持续完善农村社会保障和公共服务体系，提升农村居民抵御风险的能力。总体来看，各地在统筹城乡居民基本公共服务过程中，提升基本公共服务供给质量和均等化水平的任务仍然艰巨。

四、“十五五”时期推进县域城乡融合发展的总体框架

县域城乡融合发展是一个囊括经济地理维度与社会关系维度的复杂系统。在空间层面，它体现为要素流动、产业布局、基础设施与公共服务配置等多维系统的整合优化；在社会层面，则涉及城乡社会结构调适、权利体系重构与生活方式互融，是实现共同富裕的重要路径。基于其系统性、复杂性特征，本文提出以“要素—产业—服务—收入”为核心的县域城乡融合发展总体框架（见图1），旨在构建一个整体推进县域城乡融合发展的理论框架与实践路径。

（一）全要素自由流动：县域城乡融合发展的动力引擎

全要素自由流动是破除城乡二元结构、激活县域发展动能的关键所在。在传统发展模式下，要素配置遵循“农业支持工业、农村支持城市”的单向逻辑，土地、资本、人才等要素持续从乡村向城市净流出，造成了城乡不平衡发展的情况。这种要素配置方式虽在特定时期支撑了工业化进程，却导致乡村发展“失血”、内生动力不足。

未来，县域城乡融合发展需打破地域壁垒，构建区域间均衡互动、要素双向流通的新机制。这不仅要破除土地、资本、人才等传统要素流动的体制壁垒，更需注重数据等新型要素的城乡统筹配置。随着数字技术的不断发展，打破要素流动壁垒、提升城乡要素配置效率、推动生产要素全面自由流动，关键在于增强市场在资源配置中的决定性作用，并同步提升政府行政效率，建立市场价格自主调节与要素无阻碍运行的制度体系，为县域区域协调发展提供强劲动能。

（二）产业融合与升级：县域城乡融合发展的有力支撑

产业融合是推进城乡融合发展的实现载体。过去，城乡产业关系建立在“中心—边缘”的结构基础上，城市作为生产和创新中心，向乡村单向输出工业品和技术，乡村则承担原材料供应和劳动力输出的辅助功能。这种产业分工虽然在特定阶段推动了经济增长，却造成了乡村产业凋敝和价值流失。

当前，产业融合的出发点和落脚点正在转向人的需求的全面满足。产业融合不再是将城市产业简单“平移”到乡村，而是以城乡居民日益多元化、个性化、品质化的消费需求为引领，重塑城乡产业分工和价值链条。这种融合推动农业从单一生产功能向生态、文化、休闲等多元功能拓展，驱动城乡产业结构从垂直分工转向网络化协作的新格局，进而构建出富有活力、资源互补、合作共赢的产业生态系统。

（三）基本公共服务均等化：县域城乡融合发展的基础平台

基础设施一体化和基本公共服务均等化是城乡融合发展的重要保障。在传统发展模式下，基础设施和公共服务的配置遵循“城市优先、效率至上”原则，导致城乡之间存在“硬件鸿沟”与“软件落差”。这种差异化设定既制约了农村居民生活品质的提升，也阻碍了其发展能力的增强。

今后，推进城乡基础设施一体化和基本公共服务均等化，核心是构建城乡统筹、公平可及的基础保障体系。这不仅需要推动交通、水利、能源等传统基础设施实现城乡联网贯通，更要加快推进物联网等新型基础设施建设，做到城乡统筹规划、同步建设。在公共服务领域，要打破按户籍、地域配置资源的传统模式，推动教育、医疗、养老等公共服务从“形式覆盖”向“质量均衡”转变。通过建立城乡统一的标准体系和服务规范，让基础设施一体化和基本公共服务均等化真正成为支撑城乡融合发展的坚实基础。

（四）共同富裕：县域城乡融合发展的价值指向

共同富裕是城乡融合发展的价值指向。在传统发展模式下，城乡差距被视为发展过程中的必然现象，乡村往往为城市发展承担成本而未能充分分享成果。这种发展模式，尽管在特定时期有效带动了经济的快速增长，但带来了城乡之间、不同群体之间发展失衡的深层次矛盾。

当前，需加快构建城乡共赢机制，推动城乡风险共担、成果共享，以区域平衡发展、城乡深度融合促进共同富裕。这不仅需要通过再分配环节缩小收入差距，更要在初次分配环节创造公平的环境。要着力破除制约农村居民发展的制度障碍，拓宽人力资源社会性流动的通道，让改革发展成果更多更公平惠及全体人民。

共同富裕不仅是物质层面的丰裕，更是发展能力的提升、发展机会的均等和发展权利的保障，最终实现人的全面发展和社会全面进步。

五、“十五五”时期推进县域城乡融合发展的实践路径

依据“要素—产业—服务—收入”这一总体框架，本文提出推进县域城乡融合发展目标的实践路径（见图2）。

（一）深化要素市场化配置改革，破除城乡要素流动壁垒

以“四个畅通”打通城乡要素流动通道，释放要素红利。一是畅通土地要素流动渠道。完善城乡一体化建设用地市场，健全农村集体经营性建设用地入市制度，推进其与国有建设用地同等入市；有序推进农村集体经营性建设用地入市改革，健全土地增值收益分配机制，确保农民集体和个人获得合理收益。二是畅通资本要素下乡渠道。构建完善的县域普惠金融服务体系，深化农村信用社改革，强化其在县域金融市场的服务能力；突破传统金融产品界限，大力拓展农村资产抵押及产业链金融等特色业务；建立政府引导、市场运作的乡村振兴基金，引导社会资本规范有序进入农业农村领域。三是畅通人才双向流动渠道。健全人才“引育留用”全链条机制，推行县域人才计划，搭建柔性人才引进通道；完善返乡创业扶持政策，建设创业孵化载体，持续优化人才发展生态；推动职业教育与产业发展融合，培育本土实用型技能人才。四是畅通数据要素共享渠道。构建城乡一体化的数据资源体系，建设县域产业大数据平台，推动政务数据互通共享；促进城乡间数字资源高效整合；建立数据要素市场化机制，充分释放数据要素价值。

（二）构建城乡产业协同发展体系，推动产业深度融合

以“四个融合”为支撑促进城乡产业提质增效，培植融合发展新动能。一是推动产业链条深度融合。拓展农业生产链与商业价值链，发展农产品精深加工，建设现代农业产业园；培育“一县一业”特色产业集群，打造区域公共品牌，提升产业附加值。二是推动数字技术跨界融合。促进数字技术与产业紧密结合，建设县域产业数字化平台，推动产业数字化转型；发展农村电商，打通农产品上行和工业品下行的通道，培育“数字田园”、智慧农业等新业态。三是推动产业空间优化融合。优化城乡产业空间布局，科学规划县域产业功能区，明确城乡产业分工；建设城乡产业协同发展示范区，推动产业集群发展，完善产业配套设施。四是推动“产城人”良性融合。构建以城促产、以人兴城、以产聚人的良性发展格局，推动产业发展与城镇建设协同并进，实现产业集聚、人口集中、功能集成、要素集约。

（三）推进基础设施互联互通，实现基本公共服务优质共享

以“四个一体化”构建城乡共建共享新格局，切实提升民生保障水平。一是推进基础设施一体化建设。优先补齐农业农村基础设施短板，重点推进高标准农田建设及冷链物流、水利灌溉等生产性基础设施建设，同步完善污水处理、供水供气等生活性基础设施。创新“先建后补、以奖代补”等多元化投入机制，有效动员社会资本参与农业基础设施的建设与维护，从而建立政府引导、市场运作的持续投入格局。二是推进公共服务一体化供给。健全分级清单制度，进一步明确市、县、乡三级公共服务的内容与责任；重点加强基层教育、医疗等领域服务能力建设，深化县域“教共体”“医共体”改革，建立教师、医生定期交流轮岗制度，推动优质公共服务资源下沉。三是推进数字基建一体化布局。加快建设城乡统一的数字基础设施，实现5G网络和千兆光网城乡同标同速；大力发展“互联网+公共服务”模式，依托在线教育、远程医疗等数字化手段，提升乡村公共服务可及性和质量。四是推进运营管护一体化创新。逐步健全城乡基础设施统一规划、统一建设、统一管护制度体系；在完善硬件设施基础上，逐步转向生态保护、文化传承等软性建设；创新专业化运营模式，引入市场化管理机制，确保各类设施长期稳定运行，真正实现建得好、用得住、可持续。

（四）健全共同富裕实现机制，确保发展成果普惠共享

以“三个推动”增加县域和农村居民收入，促进共同富裕。一是推动增加要素收入渠道。在深化要素市场化配置改革基础上，健全土地、资本、数据等生产要素由市场评价贡献、按贡献决定报酬的机制；完善农村集体资产股份权能，赋予农民更加充分的财产权益；创新农村集体经济运行机制，推动“资源变资产、资金变股金、农民变股东”。二是推动提升产业增收能力。在推动产业融合发展过程中，完善产业链与农民利益联结机制；支持农民以土地、劳动力、资金、设备等要素入股新型农业经营主体，推广“保底收益+按股分红”等分配方式；大力发展乡村特色产业，创造更多高质量就业岗位。三是推动健全服务保障体系。在推进基本公共服务均等化进程中，重点加强社会保障体系建设，稳步提高医疗、养老保障水平；健全分层分类的社会救助体系，完善最低生活保障制度。

〔本文系国家社会科学基金年度项目“公共转移支付对农村儿童早期发展的影响及政策优化研究”（项目编号：24CRK029）的阶段性成果。〕

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（作者简介：陈典系贵州大学经济学院副教授、硕士研究生导师；潘荟茜、王苏坪系贵州大学经济学院硕士研究生）