【摘要】目前，城市更新已成为推动城市结构优化、功能完善与品质提升的重要引擎。在此背景下，通过系统剖析了城市更新的多维内涵与普遍特征，揭示了其在行政协同、资金平衡、利益协调、制度供给等方面面临的共性挑战，并分析了重庆作为超大城市在城市更新过程中面临的特殊难点。同时，通过对重庆实施的“系统化治理、在地化创新、市场化运作”城市更新实践模式进行深入分析，提炼出以全周期协同、特色塑造与价值激活为核心的更新路径，最终从深化系统改革、创新商业模式、健全协同治理体系、加强制度供给、坚守文化根脉、聚焦民生福祉6个维度，提出了我国城市更新迈向高质量发展的系统性对策。
【关键词】重庆；城市更新；超大城市；治理效能
城市更新是推动城市结构优化、功能完善与品质提升的重要引擎。“十五五”时期，推进城市更新不仅是落实以人民为中心的发展思想和构建新发展格局的必然要求，也是推动城市治理现代化、促进经济社会持续健康发展的重要举措。
重庆作为集大城市、大农村、大山区、大库区于一体的超大城市，常住人口多，发展空间相对受限，在城市发展过程中，老旧城区改造难、历史风貌保护压力大、交通系统承载力不足等问题日益凸显，推进城市更新成为其一项迫切任务。本文旨在剖析城市更新的多维内涵与普遍特征，梳理其在推进过程中面临的共性挑战，并以重庆的实践探索为具体案例，探讨城市更新的有效路径与发展方向，以期为全国城市治理提供有益参考。
一、城市更新的多维内涵
城市更新，作为城市系统在面对内外部压力与挑战时进行自我调适与结构重构的过程，并非简单的物质空间改造或拆除，其本质是一场深刻的系统性变革。城市更新亟须通过改善人居环境、促进产业升级、传承历史文化以及保障民生等方式[1]，推动城市从外延式扩张向内涵式发展转型，最终实现城市功能、活力与品质的全面跃升。对这一过程的理解，需建立在对其多维内涵重构的深刻把握之上。
（一）经济维度：发展动能与产业关系的重塑
在过去很长一段时间里，我国城镇化进程偏重于空间规模的扩张。而当前，我国城市发展迈入了从“规模扩张”向“存量提质增效”转变的新阶段，城市更新逻辑因此迎来了重大转变[2]。这一转变的核心在于通过对既有空间资源的系统梳理与精准盘活，引导资本、技术、人才等关键要素向高附加值环节流动。基于此，城市更新体现为“空间—产业”的协同演进，即通过实施功能置换与业态升级，将低效存量资产转化为新空间载体，进而实现区域功能再生与价值提升。例如，通过将工业遗存改造为文创园区、创意办公区等多元形态，实现存量空间的功能再生，推动区域经济地理格局与产业价值链的系统性重构。因此，城市更新必须积极培育内生性创新生态，提升可持续产业竞争力，为城市高质量发展注入持久动力。
（二）社会维度：社会肌理修复与治理效能提升
城市更新在社会维度上，承担着修复社会肌理、提升治理效能的重要任务。当前，我国城市普遍面临区域间基本公共服务均等化水平和公共空间品质有待提升的挑战。对此，城市更新可通过优化设施布局、营造全龄友好空间等举措，实质性地改善人居环境；同时，通过公平配置各类资源满足多元群体的需求，提升社会整体的包容性，进而实现对“空间正义”的价值追求。更为关键的是，城市更新是推进社区治理现代化的实践场域，其通过建立健全公众参与机制，引导政府、市场、社会等多方力量共同参与社区治理，既有效培育了社区社会资本，又能增强居民的归属感与主体意识，从而构建起共建共治共享的社会治理新格局，为超大城市现代化治理奠定坚实基础。
（三）文化维度：地方基因的活化与身份认同重构
在全球化与快速城市化背景下，文化传承断层与城市特色消解等问题日益凸显。城市更新在文化维度的使命在于实现对城市文化基因的保护性活化与创新性转化，进而系统性重构地方身份与集体记忆[3]。这要求城市更新突破单纯的物质空间改造，转向以文化为引领、多元价值协同的综合提质升级。城市更新实践需在完善城市文化保护传承体系的基础上，尊重城市“场所精神”，推动城市文化遗产从“保下来”向“活起来”转变，通过将地域历史叙事、文化美学价值嵌入现代城市功能与市民生活场景，让文化要素转化为可感知、可参与的当代体验载体。这一过程既有效延续了城市文化记忆，更实现了文化要素的价值提升，塑造出具有高辨识度的城市身份，以此增强市民的认同感与归属感，使文化软实力成为驱动城市高质量发展的动能。
二、城市更新的特征
城市更新的实践呈现为有机性与系统性、长效性与可持续性、参与性与治理性、在地性与独特性4方面特征，这些特征构成了引导与评估城市更新行动的基本框架。
（一）有机性与系统性
城市是一个结构复杂、具备自我调节能力的有机系统[4]，因此城市更新具备有机性与系统性。其有机性强调将城市视为具有内在生命力和生长规律的生命有机体，主张在城市更新的过程中，尊重城市的历史脉络、空间肌理与社会结构，避免大拆大建与碎片化干预，倡导渐进式、针灸式的“微更新”；系统性则要求以有机更新为基础，秉持整体性与协同性思维，统筹经济、社会、文化等多维发展目标，全面协调规划、建设、运营、治理全链条各环节[5]，将每一次局部更新都置于城市整体发展的框架下进行设计、推进。有机性是系统性的价值基础，系统性是有机性的实现保障，它们共同推动城市在动态平衡中实现结构优化、功能完善与品质提升。
（二）长效性与可持续性
城市更新需推动发展理念从短期的“工程项目思维”向长期的“资产运营思维”转变，构建集持续运营、动态维护与功能迭代于一体的全生命周期的长效发展机制，破除“重建设、轻运营”的思维定式。城市更新的长效性与可持续性相辅相成，共同推动城市高质量发展。具体而言，长效性聚焦城市更新成果的持久效能，通过全生命周期管理，实现运营、维护、迭代的常态化，破解“建后闲置、效能衰减”的问题；可持续性则立足宏观的协同发展维度，力求实现多元目标的统筹平衡，侧重发展模式的科学性与合理性。可持续性是实现长效性的前提与保障，长效性是可持续性的落地路径与具体体现，二者有机统一，最终实现城市更新综合价值的长久提升。
（三）参与性与治理性
城市更新是推动城市治理模式现代化的重要载体。在城市更新过程中，参与性是推动城市治理模式现代化的活力之源，治理性是确保多元主体参与社会治理可持续、见实效的根本保障。城市发展步入新阶段，传统城市治理模式难以适配城市多元发展的内在需求，亟需推动治理模式向“多元共治”转型，以此提升社会治理的整体效能。因此，城市更新工作不仅要推动政府、市场、社会等多方主体共同参与社会治理，更要构建“政府引导、市场运作、社会协同”的协同治理框架[6]，在制度层面将广泛的参与性纳入有序、高效的治理性轨道，使城市更新不仅是空间形态的改造工程，更成为一场凝聚社会共识、提升共建共治共享水平的系统性实践。
（四）在地性与独特性
城市更新是根植于地方语境的空间实践，需回应特定地域特征，塑造兼具识别性与认同感的城市场所。因此，城市更新并非标准化的模式复制，而是地方基因与时代需求创造性融合的结果，兼具在地性和独特性。在地性是独特性的根基，要求城市更新深度挖掘、精准解读并切实回应特定地域的历史文化、地理环境、资源禀赋和社会经济特征；独特性是在地性的创造性表达，旨在立足地方基因，通过活化利用与创新转化，最终形成具有鲜明标识与情感归属的城市空间。
三、城市更新面临的挑战
尽管城市更新的发展方向与特征日益明晰，但在从全国层面到具体城市的实践过程中，仍面临诸多复杂挑战。这些挑战既包含普遍存在的系统性问题，也受不同地区的经济基础、社会条件等影响。
（一）跨部门协同与数据整合问题
城市更新作为一项系统工程，涉及住房和城乡建设、财政等多个部门。在传统条块分割的治理架构下，各部门通常基于自身职能独立开展工作，缺乏常态化、制度化的沟通协作机制，易形成“信息孤岛”。而部门间信息系统互不联通，项目数据、审批状态、资金信息等关键内容难以实现有效共享，可能引发流程冲突、工作衔接不畅、执行滞后等问题，不利于对项目的全周期闭环管理。如，在历史街区更新过程中，可能因现行消防标准不完全适用于文物保护，或因容积率激励政策不衔接而导致项目实施进度缓慢。
（二）公益项目与市场化融资矛盾
当前，城市更新仍存在过度依赖财政投入的情况，市场化投融资机制尚未充分发挥作用，这制约了城市更新的规模化推进与可持续发展。城市更新涉及的老旧小区改造、历史街区保护、公共空间提升等项目，往往具有高投入、低回报、长周期等特点。这些项目通常缺乏直接经营收益，难以达到社会资本对投资回报率的要求。尽管国家鼓励使用专项债、政策性金融工具及基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）等市场化投融资方式推进城市更新，但因上述投融资方式对项目自身的盈利能力要求较高，导致社会资本实际参与意愿不强。
（三）多元主体间的利益协调困境
城市更新涉及租户、商户、社区居民、开发企业等多元主体，各方利益诉求差异显著。由政府主导的自上而下传统式治理模式[7]，较难深入化解复杂的利益问题，可能陷入“政府推动、群众不响应”或“群众急需、方案难落地”的治理困境。在此模式下，多方共识的形成过程缓慢且稳定性、持续性较弱，若利益协调不当，还可能引发社会矛盾与法律纠纷，进而导致城市更新项目进展迟缓。因此，构建透明、公正、高效的协商平台与利益调节机制，成为城市更新过程中亟待解决的问题。
（四）制度供给与存量更新需求不匹配
我国现行的城市规划、建设等领域的法规标准，主要围绕新建建筑和新区开发制定，较难适配存量更新场景中复杂多样的现实情况。例如，老旧工业厂房、历史建筑普遍存在结构复杂、布局特殊等特征，若机械套用现行消防、节能等标准规范开展更新改造，可能会造成建筑物价值受损或改造成本增加，进而降低项目落地的可行性。这种制度供给的滞后，不仅增加了项目前期的不确定性与交易成本，也制约了设计、运营等环节的创新尝试。
四、重庆推进城市更新的实践探索
作为一座地形复杂、规模庞大的超大城市，重庆的城市更新工作既面临国内其他地区普遍存在的系列挑战，又必须回应其特有的空间特征与社会治理情境。近年来，重庆在系统化治理、在地化创新、市场化运作等方面开展了有益探索，为国内其他地区推进城市更新提供了可借鉴的经验。
（一）多维约束：超大城市更新的个性化难点
1.治理协同与数字赋能的双重挑战
重庆作为常住人口超3000万的超大城市，其空间结构的复杂多元决定了城市更新无法沿用平原城市的平面化治理逻辑。市、区、街道三级在事权与财权协调上存在现实难度，而山地地形导致的组团式、分散化城市布局，进一步加剧了跨行政区域基础设施衔接、基本公共服务均等化推进与整体风貌统筹的复杂性。在技术层面，构建能够真实反映山地城市三维形态、地质安全、交通流线与建筑空间关系的“数字孪生”平台，需整合的多源异构数据规模庞大，技术复杂度与持续投入成本远高于一般城市。而现有平台在高密度建成区城市更新项目的高精度模拟分析与跨部门协同决策方面还有待进一步提升，这在一定程度上可能会制约城市更新的科学规划与风险预控水平。
2.高密度建成区的更新成本与效益困局
重庆的老城区建筑密集、人口高度集中，若大规模拆除重建，将产生较高的社会与经济成本，因此其老城区的城市更新工作主要以“微更新”“微改造”的精细化路径为主。但此类模式需要在有限的空间内，通过创意设计挖掘当地文化、景观与产业价值，在实践过程中可能面临前期投入大、直接经济回报周期长、现金流不稳定等问题。受此影响，项目开展大多依赖财政资金，社会资本参与意愿偏低，项目融资渠道受限，难以形成市场化、可持续的发展循环。
3.历史文脉的保护与活化难题
重庆作为拥有三千多年历史的文化名城，各类文化遗产资源丰富、空间分布复杂，在城市更新进程中，面临历史文化保护与活化利用的双重挑战，这一挑战本质上是历史文化保护的刚性约束与城市发展的动态需求之间的价值平衡问题。历史文化保护要求科学判定不同历史层次遗存的价值，避免“保护性破坏”或“开发性湮没”，在活化利用的探索过程中，应在严格保护山水格局、传统街巷肌理和文物本体安全的前提下，为历史建筑、工业遗址、传统风貌区等植入适配的现代功能，使其深度融入当代生活，真正“活”起来。
4.山地地形增加施工难度和经济成本
重庆的山地、丘陵面积占比高，陡峭的地势增加了城市更新的施工难度和经济成本。例如，在推进公共空间拓展、地下管网更新等民生工程时，其技术难度与所需成本可能高于平原城市。面对居民改善居住条件的迫切诉求与改造成本较高的实际矛盾，亟需依靠政策支持、技术创新与精细化成本管控共同发力，推动各项惠民工程落地。
（二）山城焕新：重庆城市更新的系统探索与在地实践
近年来，重庆在城市更新进程中，主要围绕“高质量”“内涵式”“可持续”3个关键词展开探索。聚焦城市高质量发展，重庆强化系统观念，坚持整体谋划、连片打造，推动城市更新从小区到街区再到片区，一体推进功能补短与品质提升；聚焦内涵式发展，重庆坚持统筹形态、业态、文态，通过不断挖掘新空间、营造新场景、植入新业态、注入新元素，展现现代化人民城市生生不息的新形象；聚焦可持续发展，重庆全力构建包括城市更新金融底座在内的发展底座，出台《金融支持城市更新工作十条措施》，强化金融服务能力，撬动社会资本参与城市更新[8]。这些实践不仅有效破解了当前城市更新进程中的现实问题，更逐步凝练形成了具有重庆辨识度的城市更新模式，推动城市发展从外延式扩张向内涵式发展转型。
1.系统化治理，构建全生命周期协同框架
重庆推进城市更新的关键在于构建贯穿项目全生命周期的系统化治理框架。这不仅强调跨部门联动，更注重通过机制创新与技术赋能，实现城市更新目标、实施流程与数据资源的深度整合，打破“数据孤岛”，推动城市更新治理从“碎片化应对”向“系统性统筹”转变。
在宏观统筹层面，重庆着力推进跨系统协同治理。针对“两江四岸”治理提升工程涉及多区域、多部门的复杂治理场景实际，重庆搭建高层次跨部门协调平台，以统一目标体系与技术标准引领各方协同联动。以生态修复与滨江贯通工程为例，重庆统筹兼顾水利、园林、环保、交通、文旅等领域的多维度要求，推动生态、安全、交通、文化等目标在空间布局中融合落地，实现了治理思维从“单一工程导向”向“系统综合导向”的转变。
在城市更新实践层面，重庆强化全要素集成与可持续运营，以提升城市更新项目的整体质效。以重庆市渝中区戴家巷老街区城市更新项目为例，该项目秉持“系统性针灸”的更新理念，在规划设计阶段，综合考量地质安全、交通连接、生态修复、功能激活与文化延续等方面；在工程实施阶段，推动多部门围绕同一任务清单协同发力、高效联动；在项目建成后，通过专业运营主体与社区共管共治模式，实现城市更新模式从“一次性改造”向“可持续更新”转变，充分彰显了系统思维在城市更新实践中的重要意义。
2.在地化创新，彰显独特山地城市魅力
重庆城市更新模式最具辨识度的特质，源于其独特的自然地理禀赋与厚重的历史文化基因。在城市更新实践中，重庆坚持因地制宜，通过在地化创新，将山地城市的空间制约转化为设计优势，把历史文化资源的独特价值转化为城市发展动能，这不仅有效破解了山地城市高密度建成环境下的更新难题，更彰显了兼具地域特色、人文底蕴与时代活力的山地城市魅力，形成了具有鲜明辨识度的城市更新路径。
一是善用地形特征，打造特色山地城市公共空间。“山城步道”特色品牌的打造，是在地化创新的典范之一。重庆依托崖壁、巷弄、坡地等地形资源，对原有步道进行系统化连接与品质化提升，如半山崖线步道通过串联沿线公园、历史街区等，将山地地形的劣势转化为立体步行体验的优势，构建起兼具生态休闲、文化展示、便民出行功能的山地慢行网络与公共空间品牌，让市民、游客共享重庆山水人文之美。这种更新方式，以最低限度的空间干预、最节约化的工程投入，提升了山城步行环境的舒适性与趣味性，进一步增强了市民的获得感和幸福感。
二是深度挖掘历史文化资源，实现文化记忆的功能化再造。重庆在城市更新进程中，坚持“保护为先、活化为要”，通过深入挖掘地域历史文化内涵，实现历史记忆与现代生活的有机融合。以重庆市九龙坡区谢家湾街道民主村社区城市更新项目为例，项目团队通过深入访谈社区居民、查阅厂志档案等方式，提炼出“西迁”“援建”“复兴”等承载社区集体情感的元素，复原出居民记忆中的生活场景；对腾退闲置空间进行功能重塑，将其改造为社区食堂、城市会客厅、小型展览馆等现代公共服务设施，让历史记忆在当代社区生活中得以延续、活化。这种“叙事性更新”模式，不仅实现了民主村物理空间的焕新，更保留了社区的文化灵魂与情感纽带，在强化居民认同感与归属感的同时，也吸引了游客来此进行探访体验，实现了文化价值、社会价值与经济价值的统一。
三是探索保护与活化的平衡路径，实现历史保护与城市发展的共生共荣。针对十八梯等传统风貌区的更新，重庆坚持“保护优先、活化利用、改善民生”原则，在严格保护传统风貌区整体空间格局、历史建筑风貌肌理的基础上，对建筑内部进行安全改造和设施升级，补齐生活功能短板；适度植入文化展示、特色商业、休闲体验等新型业态，推动历史风貌区从“静态保护”向“活态传承”转变，使其成为兼具生活气息与自我“造血”能力的活态空间，从而实现了历史文化保护与城市高质量发展的有机融合，为传统风貌区的可持续更新提供了可借鉴的实践路径。
3.市场化运作，创新可持续投融资路径
面对城市更新带来的巨额资金需求，重庆积极探索市场化运作机制，构建“政府引导、市场运作、社会参与”的多元投融资格局，为城市更新可持续推进提供稳定的资金保障。
一方面，注重存量资产的价值重估与运营前置布局。以重庆市两江新区老旧厂房更新改造为例，通过邀请专业机构对老旧厂房的空间特质、区位优势、发展潜力进行科学评估，精准定位其产业适配方向与价值提升路径，借助规划引导、配套提升与产业孵化，同步实现空间改造与内容导入，使低效资产转化为可持续产出的创新载体，为社会资本提供了清晰的回报路径。
另一方面，创新金融工具应用与市场化实施机制。重庆市在片区更新过程中采用“肥瘦搭配、组合实施”的运作策略，以经营性项目收益反哺公益性建设。例如，重庆市九龙坡区红育坡片区老旧小区改造项目采用政府与社会资本合作（PPP）模式，挖掘停车、广告等经营资源，实现资金平衡；重庆开埠遗址公园城市更新项目采用“文物修复+产业注入+市场运作”模式，吸引社会资本参与投资、建设与运营，既有效破解了文物修复与公园建设所需的资金难题，又实现了文化遗产保护与市场化运营的有机结合，进一步完善了多元投融资格局。
五、城市更新的实践进路
基于对城市更新多维内涵、共性挑战以及重庆实践探索的系统分析，我国城市更新可在以下6个关键维度进行系统性优化，以推动城市高质量发展。
（一）深化系统改革，构建整体智治新格局
面对跨部门、跨区域、跨层级协同难题，城市更新必须依托数字技术驱动治理体系系统性重塑，构建感知敏捷、协同高效、决策科学的整体智治新格局。
第一，夯实一体化数字平台底座支撑。加快建设覆盖全域、标准统一的智慧城市管理平台，全面汇聚自然资源、规划条件、建筑档案、社会经济及社情民意等多维数据并动态更新。通过建立统一的数据标准和交换共享机制，推动各行政部门业务系统互联互通，促进审批联动、资金监管与数据支撑深度融合，为城市更新全生命周期管理筑牢真实可靠、全程可追溯的数字基底。
第二，推动业务流程闭环式再造。将城市更新全流程、各环节系统性纳入数字化管理体系，构建动态优化的智能运行机制，并严格遵循“先体检、后更新”原则，将城市体检的“监测、评估、预警、反馈”工作方法贯穿城市更新全过程[9]，实现问题导向与目标导向的有机统一。具体而言，可以从以下4个方面系统推进：其一，通过城市“体检”精准识别城市规划、建设和治理中的突出问题，包括住房安全隐患、交通拥堵、公共服务供给不足等，为城市更新提供精准靶向；其二，依托数字化系统自动识别发展短板，智能匹配资源要素与支持政策，辅助生成科学可行的项目实施方案；其三，在施工环节运用物联网等技术，对施工安全、工程质量与建设进度进行动态监测、实时预警，保障项目规范推进；其四，在运营阶段，整合消费数据、人流数据、群众满意度等多源信息，全面跟踪评估项目成效，并将评估结果反馈至下一轮城市体检与项目生成环节，形成“发现问题—解决问题—优化提升”的完整管理闭环，推动城市更新工作向精准化、可持续化方向发展。
第三，发挥数字孪生技术优势，辅助科学决策。在重大片区更新或复杂项目前期，广泛应用城市信息模型和数字孪生技术，通过在虚拟空间高精度还原地形地貌、建筑景观、基础设施及人流车流等场景，对更新方案进行多情景模拟推演，前瞻性评估其在交通影响、风貌协调、经济收益、社会接受度等方面的综合效果，最大限度降低决策风险、减少试错成本。
（二）创新商业模式，健全可持续投融资机制
破解城市更新资金瓶颈的关键在于重构项目价值逻辑，构建以长期运营价值为导向、风险与收益动态匹配的多元化投融资体系。
要实施精细化项目分类，推动投融资机制与项目类型精准匹配。根据项目的现金流生成能力，明确划分经营性、准经营性与非经营性项目，并为不同类型的项目设计差异化的融资路径，确保资金供给与项目需求之间的高效适配。对于可产生稳定租金、销售收入等现金流的经营性项目，积极推广应用基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）、资产支持型证券（ABS）等市场化金融工具，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，吸引长期权益资本参与，降低融资成本并提高项目的资金流动性；针对准经营性项目，探索采用“专项债+市场化融资”等模式，明确政府补贴边界和社会资本回报机制；针对非经营性项目，以财政资金为主，探索通过与相邻经营性项目进行“肥瘦搭配”或引入社会机构参与运营等方式，提升管理效率、降低运营成本，增强项目的长期可持续性。
要深度挖掘并培育城市更新项目的内生价值。转变大幅依赖土地增值的传统模式，通过文化赋能、业态升级和场景营造，激活存量空间的多元价值潜能，构建以可持续消费收入、服务收入及知识产权收益为核心的新型盈利模式。例如，将工业遗存改造为集展览、办公、零售等功能于一体的复合型空间，使价值创造不再局限于物理空间的租金收益，更源于其所塑造的文化品牌、集聚的创新生态以及由此产生的长期溢出效应，从而实现从“空间载体”向“价值引擎”的升级。
要健全风险共担与利益共享的长效机制。构建公平、透明、可预期的收益分配与风险防控体系，明确政府在政策支持、公共服务配套等方面的职责，以及社会资本在投资、建设、运营、维护等方面的权责。探索建立城市更新区域价值增值回收机制，对因公共投资带来的显著土地增值收益进行回收，用于反哺区域内的公益性支出，形成“取之于区域、用之于区域”的良性循环。同时，建立健全争议协商与退出机制，有效保障各方合法权益，稳定市场长期预期。
（三）健全协同治理体系，凝聚多元主体合力
城市更新需凝聚多元主体合力，形成共建共治共享的社会治理格局，因此必须构建制度化、精细化、全过程的协同治理体系。
首先，要健全全过程、制度化的公众参与机制，将公众参与贯穿项目立项、方案设计、建设实施、运营管理各环节。在项目实施前期，广泛运用参与式调研、线上征集等方式，征集居民意见建议，确保居民诉求被切实尊重、充分回应。同时，同步推广社区规划师、责任建筑师制度，让专业技术人员扎根社区，一方面将规划设计的专业语言转化为居民可理解的通俗话语，另一方面将居民的真实意愿转化为科学可行的设计方案，实现专业理性与居民共识的有机融合。
其次，应强化制度化的公众参与赋权与能力建设。在涉及居民切身利益和社区公共事务的重大事项上，应依法保障居民的知情权、参与权、表达权、监督权。例如，在老旧小区改造过程中，对改造内容清单、资金筹措方案、后期物业管理模式等关键议题，可探索由居民委员会、业主委员会、居民议事会等组织开展民主协商与表决。同时，通过开展培训、讲座等活动，持续提升居民的参与意愿与议事能力，推动“被动参与”向“主动共治”转变。
最后，需推动政府角色向引导者与服务者转型。政府应从大包大揽的主导者，转向战略引导者、平台搭建者和服务保障者，包括制定清晰的城市更新规则，营造公平开放的市场环境，搭建多元主体平等对话、高效协作的制度化协商平台。在此基础上，要充分激发市场主体的专业能力与社会组织的自治活力，形成权责清晰、运转协同的治理生态，从而构建起“政府引导、市场发力、社会协同、公众参与”的共建共治共享社会治理新格局。
（四）加强制度供给，出台适配存量更新的标准与政策
城市更新作为盘活存量空间、提升城市发展质量的重要抓手，其推进过程中需适应历史建筑、老旧厂区、老旧小区等不同存量空间的更新特质与发展需求，构建符合存量城市更新规律的制度保障体系，破解城市更新实践中的各类堵点难点，推动城市更新工作规范、高效、可持续开展，具体可从以下3个维度精准发力。
一是加快制定差异化与性能化的技术标准。针对历史建筑、老旧厂区、老旧小区等不同类型的更新对象，出台区别于新建建筑的消防、节能、结构安全等方面的技术指南与设计规范，从而实现保护与发展之间的平衡。例如，对于历史建筑，可制定专门的防火性能化设计规范，允许通过加强智慧预警、设置防火分区、使用新型阻燃材料等多种手段达到等效的安全目标，而非强制拓宽历史建筑的通道，破坏原有格局。
二是强化适配城市存量更新特点的规划与政策支撑。首先，完善土地混合利用和土地用途转换正负面管理清单，细化明确兼容功能及比例。其次，优化容积率转移、奖励、异地补偿等政策工具的操作细则与实施流程，鼓励在城市更新的存量地区通过贡献公共空间、公共设施或履行其他公益责任获取适度且合理的开发权益。此外，通过简化零星用地整合、更新单元内地块合并与分割的审批程序，进一步提高项目推进效率。
三是建立存量更新项目审批“绿色通道”与项目试点容错机制。整合涉及更新项目的各类审批事项，推行“一表申请、并联审批、限时办结”的高效服务模式。针对具有探索性和创新性的更新项目，在严格监管核心安全与公共利益不受损害的前提下，建立包容审慎的容错纠错机制，允许在一定范围和周期内进行创新试点，进一步突破制度瓶颈，将经验证成功的做法及时转化为普适性政策与标准。
（五）坚守文化根脉，推进历史文化资源的精准保护与活化利用
文化是城市的精神内核。城市更新作为城市治理的重要实践载体，需担负起赓续历史文脉、塑造城市特色风貌的时代使命，推动文化遗产保护与城市发展深度融合、良性互促。
首先，开展全域资源普查，强化价值精准评估。推进全域范围内历史文化资源的系统性普查、测绘、建档工作，构建动态更新、精准可查的文化遗产数据库，实现资源底数清、现状明、信息全。组建历史学、建筑学、城乡规划学、社会学等多学科专家团队，对各类文化资源开展科学系统的价值评估，明确其历史、艺术、社会价值，精准划定资源保护范围、核心保护要素，为后续实现历史保护传承与更新活力再生的有机统一奠定坚实基础。
其次，探索多元灵活的历史文化资源活化利用路径。城市更新不是单纯“建新”，更不是大拆大建。其关键在于坚持“保护第一、应保尽保、以用促保”的原则，在城市更新的全过程中实现保护与发展的动态平衡[10]。鼓励在符合保护要求、不损害资源价值的前提下，精准挖掘历史建筑、工业遗产、传统风貌街区等资源的利用潜力，赋予其适应现代生活需求的新功能、新场景，支持将各类历史文化资源转化为文化展示馆、研学教育基地等功能空间，使其在活化利用中延续历史生命、焕发时代活力。
此外，通过强化文化引领，加强城市风貌管控，进一步彰显本土特色、赓续城市文脉、提升空间品质。一方面，将文化传承与创新表达贯穿城市设计、建筑设计全过程，在空间布局、建筑形态、材料选用、色彩搭配等方面充分融入地域文化元素，凸显城市特色。另一方面，通过科学制定城市设计导则及详细的风貌管理手册，建立常态化管理机制，对更新区域实施精细化、全流程管理，确保新老建筑风格协调、和谐共生，持续提升城市空间的文化品位、视觉识别度。
（六）聚焦民生福祉，推动更新成果普惠共享
城市更新须坚持以人民为中心，将保障民生、共享成果贯穿更新全过程。结合实践需求，可从补齐民生短板、坚守公平公正底线两个关键维度发力，推动城市更新回归生活本位，让更新成果真正惠及全体人民。
补齐民生短板，构建全龄友好型生活环境。营造与共享高品质的生活性公共空间，是满足人民对美好生活向往、提升城市宜居性、促使城市更新回归生活本位的关键实践[11]。城市更新项目的资源配置应坚持民生优先导向，将优质资源重点投入到基本居住条件改善、社区养老、普惠托育等基础性公共服务领域，着力破解民生供给不均衡不充分问题。如，全面推进无障碍环境建设和适老化、适儿化改造，关注儿童、老年人、残障人士等特殊群体的需求，打造安全、便捷、舒适、包容的全龄友好型社区。在资金保障层面，应明确政府在基础民生改善项目中的主体责任与托底义务，通过制度化设计压实责任，确保民生短板补齐工作落地见效。
坚守公平公正底线，推动更新成果普惠共享。城市更新的公平性直接关乎民生福祉与社会公平，需在更新过程中建立健全公开透明、规范有序的利益协商与补偿机制，并明确利益相关方的权利与义务，切实保障本地居民特别是低收入群体、特殊群体的合法权益。针对居民安置需求，提供原地安置、就近安置、货币补偿等多元化选择，满足居民差异化诉求。在新增产业导入过程中，优先为本地居民提供就业岗位和创业机会，推动本地居民共享产业发展红利。探索存量空间资源优化配置路径，将更新过程中释放的存量空间资源合理用于增加保障性租赁住房、打造人才公寓等，助力优化社区结构，推动城市更新成果真正惠及全体市民，实现经济效益、社会效益的有机统一。
〔本文系国家社会科学基金西部项目“数字技术赋能西部地区农业社会化服务质效提升的机理及政策研究”（项目编号：25XJY047）阶段性成果。〕
【参考文献】
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[10]求是网评论员.城市更新，更新什么？[EB/OL].(2025-07-08)[2026-01-28].https://mp.weixin.qq.com/s/puQ4Thp2UX3H8AaYmgz7EA.
[11]张帆，康雯嘉.面向美好生活：以人民城市理念为遵循的城市更新[J].南昌大学学报(人文社会科学版)，2025，56(05)：33-45.
（作者简介：万凌霄系四川外国语大学国际金融与贸易学院副研究员；杨夙系重庆师范大学经济管理学院硕士研究生）
