【摘要】随着城市化进程的推进和城市人口的增加，超大城市治理面临规模扩张带来的公共服务供需失衡、行政成本激增和系统性风险增加等挑战。传统的以政府为主导的单一治理模式正艰难转型，尚未完全适应当前超大城市发展的现实需求，社会参与的重要性日益凸显。通过制度创新和技术赋能等方式，社会参与正逐渐成为超大城市治理的内生动力，有效推动共建共治共享社会治理格局的加速形成，为超大城市现代化治理提供了有力支撑。

【关键词】社会参与；超大城市；城市治理；内生动力

超大城市作为人口、经济、文化等要素高度集聚的空间载体，在国家发展中扮演着越来越重要的角色。然而，超大城市治理正面临着公共服务供需失衡、行政成本激增和系统性风险增加等挑战，传统治理模式已难以适应新时代的城市治理需求。在此背景下，如何激活超大城市治理的内生动力，成为亟待解决的重要课题。

一、社会参与是破解超大城市治理困境的重要途径

超大城市作为城区常住人口超过1000万的巨型城市，其治理面临着前所未有的挑战。一方面，超大城市人口规模庞大、社会结构复杂，涉及的利益主体众多，社会诉求呈现多元化、动态化等特点，这些因素不仅加大了城市治理的难度，也大幅增加了城市治理的成本。另一方面，公众对于就业、教育、医疗、养老等领域的公共服务需求剧增，服务供给存在不平衡不充分问题，这给城市精细化治理带来了新挑战。同时，超大城市人口密度大，由此带来的交通拥堵、住房紧张、环境问题等“大城市病”日益凸显，严重影响了城市的可持续发展。

从国际社会城市治理发展历史和我国城市治理发展形势来看，超大城市治理模式是一种既有主导核心又有多元参与的治理模式，其有效治理既不能依赖政府的一元管理模式，也不能完全依靠社会化治理。

在这一背景下，激活超大城市治理的内生动力成为破解治理难题的关键所在。社会参与在这一过程中发挥着至关重要的作用，通过整合治理资源、强化责任意识、优化供给主体等方式，不仅有助于塑造公众的主体性，还能提升政策制定的科学性、服务供给的精准性和治理的精细化水平，有效激发基层治理的内生动力。

社会参与有利于整合社会资源，降低治理成本。社会参与是指社会成员、社会组织等多元主体通过多种形式参与公共事务决策和管理的过程。在超大城市中，汇聚着来自各行各业的人群，他们各自拥有独特的知识、技能和经验。通过动员市民、社会组织、企业等多方主体积极参与城市治理，能够为超大城市治理注入强大的活力。广泛的社会参与能够充分整合城市各方资源，实现多元主体的优势互补。它打破了政府单一治理模式的局限，在政府力量所不能及的地方提供补充，在政府力量虽可及，但尚有疏漏的地方进行改善。这种多元协同的治理格局，不仅降低了政府管理成本，还丰富了公共服务产品的供给，进一步提升了城市居民的获得感、幸福感、安全感。

激发社会参与能够提升城市居民的归属感和责任感。当城市居民能够参与到城市治理决策过程中，表达自己的意见和诉求，并亲眼见证自己的参与对城市发展产生积极影响时，他们将更深刻地认识到自己在城市治理中的主体地位，进而加深其对城市的认同感。这种认同感会进一步转化为强烈的归属感，不仅能强化居民的自我服务和自我治理意识，还能有效增强其责任感和主体性，进而激活超大城市治理的内生动力。

社会参与有助于激发城市治理创新思维。在城市基层，社会组织、企业、志愿者等不同社会主体各具特色，拥有丰富多样的资源，包括人力、物力、财力以及专业知识技能等。当传统单一的治理模式难以有效应对复杂多变的基层治理难题时，社会力量的广泛参与便显得尤为关键。他们不仅优化了基层公共服务供给，为基层服务提供了更丰富的资源，更为解决基层难题提供了新的思维和路径，为城市基层治理注入了新的活力。

党的十九大报告提出，打造共建共治共享的社会治理格局。党的十九届四中全会提出，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。党的二十大报告指出，健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能。可以说，全新社会治理格局的显著特点就是从单一治理迈向多元共治，从粗放式治理走向精细化治理，从公众的被动治理走向主动治理^[1]。因此，积极建构培育多元主体广泛参与、人人有责的社会治理共同体，便成了新阶段提高城市基层治理效能的重要举措。

二、 当前我国超大城市社会参与实践存在的问题

社会参与主要指个人、家庭和社会组织参与所在城市基层的公共事务管理和公共服务活动，如参加社区志愿者服务、社区组织的文化活动等。对个人而言，社会参与有助于增强个人的社会责任感，提升自身能力和素质，促进个人的全面发展；对社会而言，社会参与有助于促进社会的共建共治共享，激发社会活力。然而，从当前实际情况来看，我国超大城市治理中的社会参与面临着涉及制度、文化、技术等多个维度的困难与挑战。

（一）制度性参与不够

社会力量的制度性参与是指社会成员或社会组织通过正式、合法的制度渠道，影响公共政策制定、社会管理和公共服务的过程。这种参与形式依托于既定的法律、政策和程序框架，强调有序、规范地介入公共事务，为社会参与提供表达诉求和民主协商的合法渠道，能够减少非制度化冲突，有效推动基层民主进程。但在基层实践过程中，存在参与门槛高的问题，如社会组织登记条件高，部分特殊群体可能缺乏资源或参与能力，部分新兴社会力量可能缺乏参与渠道。同时，存在着形式化参与问题，尽管一些城市推行了社区议事、公众听证等制度，但仍存在程序繁琐、代表性不足和民意表达渠道不畅通等情况，导致公众意见对决策影响有限，参与流于形式。此外，碎片化治理问题也较为突出。在政府管理中条块分割现象较为常见，“九龙治水”的局面时有出现，各部门之间缺乏有效的协调整合机制，导致社会力量对接困难，有些管理和服务事项部门之间相互推诿，治理效率不高。这些现象的存在，不仅严重影响了社会参与的积极性，也在很大程度上制约了社会主体性的充分发挥。

（二）社会参与意识不足

社会参与意识是指社会成员，包括个人、群体、组织等对参与公共事务、社区治理和社会发展的主观认知、态度和意愿。它反映了个体或群体对自身在社会治理中的角色、责任和影响力的理解，是推动民主治理、推进共建共治共享的重要心理基础。首先，部分地区存在公众参与意愿较低的问题。一些居民没有充分意识到自己作为基层治理主体的责任，对基层治理事务缺乏兴趣和关注，认为基层事务与自身利益关联不大，存在“事不关己，高高挂起”的心态，参与公共事务的主动性不足。此外，部分流动人口、年轻群体等因工作繁忙或归属感不强，其参与意愿也比较低。其次，存在公共精神缺乏的问题。公共精神是指社会成员对公共事务的关注、参与和奉献意识，体现为主动维护公共利益、遵守公共规则、承担公共责任的价值观和行为倾向^[2]。部分社区居民更关注个人利益，缺乏集体意识和公共精神，认为基层事务是政府或社区居委会的事情，导致“搭便车”现象比较普遍。例如，对社区公共事务持“政府包办”心态。再次，存在参与能力不足的问题。例如，在基层民主协商过程中，部分居民因文化水平和对政策理解有限，难以提出有效建议。

（三）社会参与渠道不畅

一方面，参与渠道比较单一。主要依赖居委会、物业管理委员会等传统组织，形式多为“通知式”会议，难以激发居民的参与热情；同时，有些线上参与平台，如社区App的治理反馈机制缺失，流于形式，导致民意难以被有效传达。另一方面，覆盖群体有限。流动人口、自由职业者等常被排除在议事范围之外。不仅如此，技术鸿沟的进一步加剧，影响了参与的公平性。智慧治理依赖数字技术，然而，部分地区数字化工具，如智慧社区平台的设计和使用并未充分考虑到老年人、残障人士等特殊群体的需求，导致其因技术门槛被排除在外。此外，部分农村地区仍依赖于单纯的线下治理，社会参与的效率较低。

三、优化路径：激活社会参与的内生动力

激发城市社会参与需打破传统的“动员—响应”模式，通过培育公共精神、拓宽参与渠道和强化制度保障等多元驱动，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。

（一）培育公共精神，激发社会参与意识

公共精神的培育和发展离不开教育和文化滋养。可通过开展社区学堂、公民教育等活动，增强居民的主体意识和集体意识。同时，可定期开展“社区公约签署仪式”“公共责任宣誓”等仪式化活动，增强居民的责任感和使命感。此外，公共精神的形成还需要制度激励。可借鉴部分地区推广的“积分制管理+时间银行”互助模式，以志愿服务积分兑换社区服务，进而增强居民参与社区治理的积极性。最后，社区应积极推进公共空间的优化与营造，将其打造为公共精神的孵化场。通过精心设计和精细化管理，使社区公共空间成为居民日常交流、互动的重要场所，进而潜移默化地增强其公共意识，培养集体责任感。

（二）拓宽参与渠道，构建全链条参与体系

在当前基层治理中，社会参与往往呈现碎片化特征，即参与环节断裂、参与主体单一、参与效果有限。构建全链条参与体系，就是要实现“议题提出—意见征集—方案制定—决策实施—效果评估”的完整闭环。拓宽居民参与渠道，完善社区协商共治机制，在与居民密切相关的公共事务上，保障其知情权、参与权、表达权、监督权，从而确保社会参与贯穿基层治理全过程。

在社会参与的前端，应构建多元化的议题发现机制。可设立“民情气象站”，在社区设置固定的民意收集点，配备专职民情观察员，充分激发居民参与社区治理的热情，汇聚更多基层智慧。比如，浙江省杭州市部分辖区通过设立“民情观察站”，实现基层“民情时时有人看、矛盾件件有人管、民意条条有人传”，有效提升了社会治理效能。此外，还可创新议题征集方式，进一步拓宽民意表达渠道，例如，开展民生需求大调研，举办社区“金点子”大赛，设置“未来社区愿景墙”等。

在社会参与的中端，应积极搭建立体化的协商参与平台。可通过楼栋议事会解决微小事务，依托社区议事厅决策公共事务，借助街道协调跨社区事务。在此基础上，充分利用互联网、数字化技术拓展线上参与渠道，创新协商议事形式。比如，通过开发“社区云议事”小程序、建立“数字孪生社区”模拟平台、开通24小时“智能语音信箱”等形式，为居民提供更便捷、高效、多元的协商途径。

在社会参与的末端，应确保公众的意见得到及时处理和反馈。例如，可借鉴部分地区有关政府部门建立的“三单式”办理制度，即建立和完善问题清单，明确部门各自责任；建立和完善办理清单，限定办结时间；建立和完善反馈清单，及时公布意见及办理结果。及时对公众的意见进行处理和反馈，不仅体现了对公众意见的尊重，还有助于建立政府与公众之间的信任关系，从而增强公众参与公共事务的积极性和责任感。

（三）强化制度保障，确保参与可持续性

制度性参与是城市治理现代化的关键，其核心是通过规则化的渠道将多元主体纳入公共决策。完善社会参与的制度设计，其核心在于“降低门槛、增强反馈、数字赋能”。

完善相关法律法规和政策，推进社会参与的制度建设；完善赋权放权机制，充分激发基层创新活力。当前，社会参与效能受基层治理权责不清、岗位责任不明等因素制约。政府应通过科学的制度设计，明确权责和分工，降低社会参与门槛，授予社区、社会组织、企业等社会主体程序性权力，如议事权、监督权和部分决策权，使其具备参与治理的资格。例如，一些地区通过梳理社区自治清单，清晰界定了居委会、业委会和居民的权责边界，有效提升了治理效能。同时，政府应加快机构改革步伐，将部分公共服务和公共管理职能交由社会组织和公众自主决策。在将公共职能转移给社会主体的过程中，政府需通过科学规划和精准引导，推动社会多元主体协同共进。在共建共治共享过程中，城市政府应该从“划桨人”转变为“掌舵人”，同市场、企业、市民一起管理城市事务、承担社会责任，把市民和政府的关系从“你和我”变成“我们”，从“要我做”变为“一起做”，真正实现城市共治共管、共建共享^[3]。

完善反馈和激励机制，增强社会参与的可持续性。社会参与的可持续性依赖于“意见有回应、诉求有闭环、行为有激励”的良性互动机制，应做到以下三点。第一，建立统一智能平台，实现“一口受理”“一网通办”，打破“信息孤岛”和各自为政的部门壁垒。同时，推行分级响应机制，明确反馈标准和时限，可借鉴“接诉即办”等城市治理典型案例模式，有效提升治理质效。第二，建立政府闭环和社会闭环的“双闭环”反馈机制，确保群众急难愁盼问题能够得到真正的解决。政府需对公众提出的建议进行书面回复，并说明采纳或未采纳的理由。同时，发起人可对处理结果进行评分，若满意度较低，将自动触发二次督办。第三，系统化地建立物质激励与精神激励并重的激励体系，让参与者获得切实的价值回报，形成“参与—获益—再参与”的良性循环。当城市居民见证了自己的合理意见转化为实际行动，并受到肯定和鼓励时，社会参与便会从“要我参加”转变为“我要参加”，从而增强参与的主动性和可持续性。

完善数字赋能机制，推动社会参与智能化升级。社会参与的深度和广度直接影响城市治理的效能，而技术赋能能够突破传统参与方式的局限，提升参与效率、增强参与深度，激发更广泛、更可持续的社会参与力量。首先，降低参与门槛。数字化为社会参与开辟了便捷的线上通道，打破了时间和空间的限制。公众无需亲临现场，即可在任何时间、任何地点，通过手机、电脑等终端设备参与投票、发表意见、提交建议等。其次，拓展参与范围。数字平台打破了地域壁垒，让不同地区的人们都能参与到同一社会事务中。偏远地区的参与主体可以通过线上渠道参与全国性的公益活动、政策讨论等，一定程度上扩大了社会参与的覆盖面。再次，实时在线互动。数字平台为政府、社会组织、企业和公众等多方主体之间搭建了实时互动的桥梁，政府部门与公众直接对话，有利于及时征询群众意见，快速进行意见反馈，增强沟通效率。

社会参与是激活超大城市治理内生动力的关键。社会参与通过制度创新、技术赋能等方式，可以构建更加开放、协同、高效的治理体系，促进政府与社会共同管理公共事务，共同面对城市公共问题，并实现公共服务的有效供给。未来，需进一步推动“行政放权”与“社会增能”双向互动，借助技术革命重构参与场景，最终实现超大城市治理效能与城市服务水平的双重提升。

〔本文系国家社会科学基金一般项目“习近平总书记关于社会治理的重要论述研究”（项目编号：21BKS012）阶段性成果。〕

【参考文献】

[1]向春玲，尹晓婧.推进基层精细化治理、精准化服务的探索与创新——以浙江省嵊州市“民情日记”为分析对象[J].治理现代化研究，2025，41(03)：77-86.

[2]张小进，倪怡宏.论领导决策中的公共精神[J].决策与信息，2016，(11)：34-40.

[3]中共中央党史和文献研究院.推进基层治理现代化的根本遵循和科学指南——学习《习近平关于基层治理论述摘编》[N].人民日报，2024-01-12(06).

〔作者简介：向春玲系中共中央党校（国家行政学院）科学社会主义教研部教授、博士研究生导师〕