【摘要】区域协调发展是中国式现代化的内在要求。党的二十届四中全会明确提出，发挥区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略叠加效应，优化重大生产力布局，发挥重点区域增长极作用，构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系。通过系统阐释区域协调发展的主要内涵、政策脉络，梳理“十四五”时期区域协调发展取得的成效与面临的挑战，提出“十五五”时期区域协调发展应以深化战略融合汇聚发展合力、以优化体制机制打破发展制度性壁垒、以构建差异化增长极体系塑造特色动力格局的优化路径，为构建更高质量的现代化区域发展格局提供有益参考。

【关键词】区域协调发展；区域战略叠加；“十五五”时期

引言

区域协调发展是中国式现代化的内在要求，更是构建新发展格局、实现高质量发展的重要支撑。党的二十届四中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（以下简称“十五五”规划建议）明确提出：“发挥区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略叠加效应，优化重大生产力布局，发挥重点区域增长极作用，构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系。”^[1]这一部署标志着我国区域发展理念从单个战略推进转向多重战略并举，旨在通过多重战略协同，塑造更具内生动力、发展韧性与空间公平的区域协调发展新格局。

“十五五”时期是夯实基础、全面发力的关键时期。当前，我国经济虽已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，但仍面临发展不平衡不充分等问题。因此，坚持做强国内大循环，解决不平衡不充分发展问题，提升国家经济韧性成为新时期发展的必然要求。在此背景下，深化区域协调发展既是构建新发展格局的必然选择，也是实现共同富裕的必然要求，是统筹发展与安全的有力支撑。

目前，关于区域协调发展的研究已从均衡发展转向系统配合，既有侧重于单一区域战略的绩效评估研究，也有聚焦省际经济差距的宏观测度，但对于多重战略叠加下区域协调发展的实践情况及不同区域协作模式的比较分析尚显不足。基于此，本文在系统阐释区域协调发展主要内涵与政策演进的基础上，梳理“十四五”时期区域协调发展的总体成效，对比分析京津冀、长江三角洲地区（以下简称长三角地区）、粤港澳大湾区、成渝地区双城经济圈等不同区域的协同发展模式，剖析当前区域协调发展面临的共性问题，并提出以深化战略融合、优化体制机制、构建差异化增长极为核心的“十五五”时期区域协调发展优化路径。

一、区域协调发展的内涵界定与政策演进

（一）主要内涵

区域协调发展的内涵在政策实践与学术研究中经历了一个从狭义到广义的深化过程。2016年，国家发展和改革委员会印发的《关于贯彻落实区域发展战略促进区域协调发展的指导意见》明确提出，到2020年，“区域协调发展新格局基本形成，区域发展差距进一步缩小”“基本公共服务均等化总体实现，社会发展和人民生活水平显著提高，区域性整体贫困问题得到解决”^[2]。这一阶段，政策重心在于通过财政转移支付、产业梯度转移等方式缩小地区间人均生产总值差距。进入高质量发展阶段后，区域协调发展的内涵得到显著拓展，即通过发挥区域战略叠加效应，有效促进区域间分工协作，实现优势互补，缩小区域发展差距、促进区域协调发展^[3]。其发展逻辑也从原先的“再分配”转向“效率与公平相统一”，既追求发展机会均等与生活水平共同提升，也强调有效市场与有为政府协同发力，还注重跨区域利益分配与成本共担^[4]。

区域协调发展是推动高质量发展的关键支撑，构建优势互补、协调发展的区域经济布局是推动高质量发展的重要途径。其中，区域协调发展以缩小区域差距与实现高质量发展为导向；区域经济布局通过优化产业空间布局与要素流动路径为实现高质量发展提供支撑。二者在多战略叠加与空间结构优化过程中实现耦合，通过“集聚—扩散—再平衡”的动态机制，推动区域经济由低水平均衡向高水平协同转型。

本文认为区域协调发展是指在高质量发展目标下，通过体制机制创新，优化要素跨区域配置、促进产业合理分工与空间结构调整，推动区域间在发展水平、公共服务等方面形成差距可控与功能互补的动态均衡格局。

（二）政策脉络

我国区域协调发展政策的演进，是在不同历史条件下对空间开发规律认识的不断深化，折射出国家发展战略重心的阶段性调整。以重大政策文件的出台和战略部署的转换为节点，这一演进过程大致可以划分为4个阶段^[5-8]。

1.均衡发展阶段

新中国成立初期，我国工业基础薄弱，且高度集中于沿海地区。出于平衡生产力布局和巩固国防的双重考量，国家将建设重心转向内陆地区，集中力量发展工业，逐步扭转工业偏集于沿海地区的格局：建设以鞍山钢铁联合企业为中心的东北工业基地，积极进行华北、西北、华中等地区工业基地建设；推动形成中西部地区重工业布局；加速推进“三线”建设，将大量国防、能源、原材料工业向西南、西北纵深转移。这一阶段虽然强化了我国国防实力，改善了我国国民经济布局，为内陆地区工业化发展奠定了基础，但由于总体经济发展水平不高，整体宏观经济处于低水平的平衡发展状态^[5，7-8]。

2.非均衡发展阶段

改革开放时期，我国区域发展战略重心从均衡发展转向效率优先。1979年，中共中央、国务院同意在深圳、珠海、汕头、厦门试办“出口特区”；1984年，进一步开放大连、天津、上海等14个沿海港口城市；1985年，将长江三角洲、珠江三角洲和闽南厦（门）漳（州）泉（州）3个“三角”地区开辟为沿海经济开放区。这一梯度推进的开放政策虽然使东部沿海地区迅速融入全球产业体系，但区域发展差距也随之拉大。

3.促进协调发展阶段

从1999年起，我国逐步构建起覆盖全国的四大板块区域发展总体战略框架：西部大开发战略、东北地区等老工业基地振兴战略、中部地区崛起战略及东部地区率先发展战略。各地立足资源禀赋与发展实际统筹推进区域布局，有效缩小了区域发展差距^[5]。

4.深化推进协调发展阶段

党的十八大以来，区域发展战略在四大板块区域发展总体战略框架基础上进一步拓展：2014年，京津冀协同发展上升为重大国家战略^[9]；2016年，《长江经济带发展规划纲要》正式印发；2019年，《粤港澳大湾区发展规划纲要》《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》先后发布；2021年，《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》相继出台……一系列战略统筹布局，推动我国区域发展的空间架构从四大板块拓展为板块加核心城市群的多层次网络结构。2025年，“十五五”规划建议进一步提出发挥区域战略叠加效应，这意味着区域协调发展的政策逻辑已从单个战略独立推进转向多重战略系统配合。

从上述演进脉络可以看出，我国区域协调发展的政策重心经历了从均衡布局到效率优先再到系统协调的三次重大转向，当前阶段区域协调发展的核心特征在于将“系统协调”界定为各地区在全国发展大局中的功能定位与优势互补。

二、“十四五”时期区域协调发展的实践成效

（一）总体格局变化

“十四五”时期，我国区域协调发展格局深度调整，多极牵引、网络互联的态势愈发清晰。具体可从以下4个维度展开分析。

一是区域板块间的经济落差趋于收敛。“十四五”时期，东部、中部、西部地区的经济总量占全国比重分别稳定在52.0%、21.5%与21.5%左右，东部地区同中部、西部地区的人均地区生产总值之比维持在1.55和1.65左右，均处于本世纪以来的低位区间。南北经济失衡问题亦有所缓和，“十四五”时期，北方经济总量占全国比重基本稳定在35.2%左右，且自2022年起北方增速略微领先于南方，2025年上半年南北方经济增速分别为5.3%和5.4%^[10]。

二是区域多极牵引格局日渐成形，新兴增长引擎加快壮大。2025年，京津冀、长三角地区、粤港澳大湾区三大动力源地区生产总值合计突破61万亿元，占全年国内生产总值比重超43%，其中，长三角地区生产总值超34.6万亿元，粤港澳大湾区地区生产总值突破15万亿元，京津冀地区生产总值约12万亿元^[11-12]。长江中游城市群、成渝地区双城经济圈等内陆区域发展同步提速。2025年，全国共有29座城市GDP突破万亿元，长江中游城市群、成渝地区双城经济圈各有2座“GDP万亿城”，其中，湖北省武汉市地区生产总值增速5.6%，四川省成都市地区生产总值实现5.8%的增速，表现亮眼^[13]。整体来看，我国区域发展的动力结构正由沿海少数极点演化为多板块、多层级增长极协同发力。

三是居民收入增长与基本公共服务均等化协同推进。2025年，全国居民人均可支配收入达43377元，同比增长5.0%。其中，城镇与农村居民人均可支配收入分别为56502元和24456元，城乡居民人均可支配收入比值由上一年的2.34收窄至2.31^[11]。同年，全国基本医疗保险覆盖超13.3亿人，参保率维持在95%；全国跨省联网定点医药机构达65.58万家，全国住院与门诊费用跨省直接结算分别完成1582.30万人次和2.92亿人次^[14]。跨省就医直接结算实现常态化运行，有效降低了人口流动的制度成本。

四是网络化基础设施骨架基本贯通，要素流动的物理支撑显著增强。“十四五”时期，“八纵八横”高铁网络建成投产率达81.5%，高铁营运里程达4.8万公里，占全球高铁总里程七成以上；33条国家高速公路主线基本贯通，高速公路里程达19.1万公里；“6轴7廊8通道”综合立体交通网主骨架基本成形，覆盖全国超八成县级行政区^[15]。交通网络的加密与连通，大幅压缩了区域时空距离，为商品流通、人员往来和信息交换提供了高效载体，也为跨区域产业协作与功能分工创造了条件。

综上，“十四五”时期，区域协调发展取得以下成效：区域板块发展差距总体趋稳，多极增长的动力架构初步确立，民生福祉与基础设施的网络化水平同步提升。这些成效为“十五五”时期区域协调发展奠定了坚实基础。

（二）主要区域协同模式比较

“十四五”时期，京津冀协同发展、长三角一体化发展、粤港澳大湾区建设、成渝地区双城经济圈建设等区域重大战略深入推进，各区域探索形成了各具特色的协同模式。

京津冀协同发展以解决北京“大城市病”、疏解北京非首都功能为重点，呈现出显著的政府主导特征。2015年，《京津冀协同发展规划纲要》出台后，北京非首都功能疏解开始深入推进，部分制造业企业、区域性批发市场、教育医疗机构等陆续进行迁移。随后，河北雄安新区开始大规模建设并同步承接迁移产业。“十四五”时期，北京向津冀输出的技术合同成交额超2300亿元^[16]，“北京研发、津冀转化”的协同模式逐步形成。2024年，京津冀区域协同发展指数达到154.1（以2014年为基期），共享发展指数、协调发展指数稳步提升，数值分别为152.7、145.2^[17]。京津冀模式的阶段性特征在于协同的初始动力来自行政，产业转移和功能疏解更多体现为自上而下的制度安排。

长三角一体化发展以制度创新和区域市场一体化建设为主线，形成制度引领型协同模式。2019年，《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》印发实施后，长三角地区围绕创新一体化发展体制机制、高水平建设长三角生态绿色一体化发展示范区等方面发力。在创新一体化发展体制机制方面，逐步构建起从中央到地方垂直贯通、横向联系的央地协同治理机制，实现了从“地方经济区”到“国家战略空间”的转变^[18]。在长三角生态绿色一体化发展示范区建设方面，围绕统一规划管理、统筹土地管理、建立要素自由流动制度、创新财税分享机制等方面进行探索。在协同发展中，长三角地区合力打造科技创新共同体，着力建设G60科创走廊，串联沪苏浙皖区域内九城，推动创新要素跨区域流动和产业链分工协作；统一市场体系联建共享，通过“一网通办”“最多跑一次”等机制，实现高频政务服务事项跨省通办^[19]。长三角地区协同发展的阶段性特征表现为协同动力更多来自于市场一体化的内在需求，制度创新的目的是降低要素跨区域流动的交易成本。

粤港澳大湾区建设以规则衔接、机制对接为突破口。2019年印发的《粤港澳大湾区发展规划纲要》（以下简称《规划纲要》）指出，“在‘一国两制’下，粤港澳社会制度不同，法律制度不同，分属于不同关税区域，市场互联互通水平有待进一步提升”^[20]。《规划纲要》实施以来，粤港澳大湾区通过规则衔接、机制对接，推进科技创新、促进要素流动、推进民生融合^[21]。如在公共交通建设与民生福祉提质方面，广深港高速铁路、港珠澳大桥先后建成通车，粤港澳大湾区“1小时生活圈”基本形成。区域互联互通水平的提升，既为区域经济持续快速发展提供了有力支撑，也为区域协同发展奠定了坚实基础。

成渝地区双城经济圈建设以双核联动和跨省域改革为特色，形成内陆培育增长极的协同模式。2021年，《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》印发实施，提出推动成渝地区双城经济圈建设“有利于在西部形成高质量发展的重要增长极”^[22]。与建设京津冀、长三角地区、粤港澳大湾区不同的是，成渝地区双城经济圈建设的主要任务是发挥区域特色“打造带动全国高质量发展的重要增长极和新的动力源”^[22]。“十四五”期间，成渝地区双城经济圈建设取得显著成效，地区生产总值由2021年的约7.4万亿元增长至2025年的超9万亿元^[23-24]。在双核联动方面，其通过产业联盟、项目共建等形式实现经济联系紧密化，以功能协同深化区域合作。如，重庆市两江新区与四川天府新区组建汽车制造、电子信息等八大产业旗舰联盟，近5年时间里聚集头部企业90余家^[25]。2020年以来，成渝综合性科学中心、成渝中线科创走廊等平台加速建设，川渝累计共建重点实验室11个，组建技术转移联盟50余个，实施科技攻关合作项目257项，技术合同成交额累计破万亿元^[26]。在跨省域改革方面，川渝以高竹新区为“试验田”，探索经济区与行政区适度分离的改革路径，构建起涵盖发展规划、社会保障等领域的“538”改革体系^[27]。

三、区域协调发展面临的主要挑战

当前，我国区域协调发展已从侧重缩小发展差距的阶段性任务，转向为以优化空间结构与实现高质量协同发展为导向的系统性工程。但在实践过程中，仍面临以下挑战。

（一）战略协同与体制机制衔接有待强化

区域协调发展战略在顶层设计层面已形成较为完整的体系框架，但在实践中，区域战略深度融合与有效协同水平仍有待进一步提升。一是区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略（以下简称“四大战略”）之间的目标衔接与政策协同尚不充分。问题突出表现在两个层面：其一，目标体系之间存在张力。“四大战略”之间可能存在权责交叉，需形成体系化协调。其二，规则衔接不畅。城市化地区、农产品主产区、重点生态功能区等主体功能区与区域协调发展战略关注的革命老区、资源型地区等特殊类型地区需求存在衔接问题。特殊类型地区往往具有独特的发展条件和需求，需通过政策调整和机制创新加强衔接。二是跨区域协调机构权责模糊，协调效能偏低。目前，跨区域协调在实际运行中可能面临职权有限、资源调配能力不足等问题，影响协调效果。如，跨省域合作往往涉及产业布局、土地指标等利益，协调机构在缺乏实质性决策权的条件下，难以推动利益格局调整。

（二）产业同质化与要素流动不畅相互交织

产业协同是推进区域协调发展的重要支撑，要素自由流动是实现产业协同的基础。当前，产业同质化竞争与要素跨区域流动不畅等问题相互交织，成为制约区域协调高质量发展的深层次障碍。一是产业同质化在多个区域不同程度存在。从各地产业规划看，对电子信息、装备制造、新能源汽车等战略性新兴产业的布局存在明显趋同，未能充分彰显不同区域的资源优势。即便在协同程度较高的地区，都市圈产业同质化问题依然存在，重点领域同质化竞争制约了资源优化配置。同时，部分地区还面临产业链协同层次不高、区域一体化配套机制尚不完善等挑战。产业同质化衍生的多重负面效应，既造成重复建设和资源浪费，也加剧招商引资中的恶性竞争，不利于区域间形成功能互补的产业格局。二是要素流动不畅会制约区域协调发展。这在一定程度上会阻碍资本、人才、技术等生产要素向欠发达地区流动，导致区域间资源分配不均，加剧“马太效应”，使区域发展差距进一步扩大。同时，还可能会阻碍区域间产业协同，导致产业配套难以跨域衔接，难以形成优势互补的产业链。最终阻碍全域统筹、均衡可持续的区域协调发展格局构建。

（三）创新资源分布不均导致区域发展不平衡

城市经济发展正从要素驱动向创新驱动转变，创新资源等要素的空间集聚特征进一步拉大了区域间发展差距。科技创新作为推动区域协调发展的关键变量，其资源禀赋的地域分化将直接影响各地发展能级。《中国区域科技创新评价报告2025》相关数据显示，上海、北京、江苏、广东、浙江、天津6省市的综合科技创新水平领先全国；湖北、安徽、陕西、四川、辽宁、吉林、黑龙江等地区综合科技创新水平有待进一步加强。从资源集聚度来看，长三角地区在研发人员数、企业研发经费支出等指标上占全国比重均超过30%^[28-29]。高端人才、优质科研平台、研发资金等要素向优势区域汇聚，不断夯实先发地区创新发展底座；而中西部、东北等地创新禀赋相对不足，创新资源供给存在短板，产业转型与提质升级面临较大压力，区域创新发展差距逐步显现。

四、“十五五”时期区域协调发展的优化路径

“十五五”时期，需围绕空间结构优化与发展质量提升，系统推进战略融合、体制机制优化与动力重塑，从而促进区域协调发展。

（一）深化战略融合，汇聚区域协调发展合力

针对区域发展战略协同不足、分类施策不够精准等问题，“十五五”时期需从深化战略融合与精准施策两个维度协同发力。发挥区域战略叠加效应是发挥区域合力的关键举措^[30]。当前，“四大战略”各有侧重：区域协调发展战略重在缩小区域发展差距，区域重大战略重在培育增长极，主体功能区战略重在明确空间秩序，新型城镇化战略重在优化空间载体。充分发挥区域叠加效应的关键在于准确把握不同战略的目标意图，强化系统观念，有效挖掘政策带来的红利，推动“四大战略”协同联动、深度融合、功能互补，汇聚区域协调发展合力^[31]。政策的制定与实施应精准匹配不同区域的发展需求。具体而言，对京津冀、长三角地区、粤港澳大湾区等动力源地区应强化创新引领；对成渝地区双城经济圈、长江中游城市群等新兴增长极应着力提升发展能级；对革命老区等特殊类型地区需在基础设施、公共服务、产业培育等方面给予支持，在县域层面应引导其走特色化发展之路。

（二）优化体制机制，打破区域协调发展的制度性壁垒

针对区域战略协同不充分、体制机制衔接不强等问题，“十五五”时期应以制度优化破解制约区域协调发展的制度性壁垒与发展难题。其一，进一步优化现有体制机制。需对区域战略协同不充分的环节、体制机制衔接不强的因素进行系统梳理、精准评估，并在此基础上，建立标准化、规范化的跨区域操作流程与规则体系，推动区域间规划统筹、政策同轨与监管互认，降低要素流动的制度性成本，提高制度执行效能。其二，建立健全动态评估与调整机制。应构建科学的区域协调性均衡发展评估体系，动态研判战略实施成效与宏观外部环境演变。通过定期开展体制机制有效性评估，及时对不适应新发展阶段的政策、制度、规则进行优化完善，确保区域协调发展的制度供给始终与经济社会发展实际需求同步。其三，健全跨区域利益分享与成本共担机制。应通过合理分配合作产生的经济利益，推动资源要素在更大范围内优化配置，缩小区域发展差距，并通过明确的利益分配机制提高各方主体参与跨区域合作的积极性，保障合作的长期性与稳定性。

（三）优化产业布局，构建差异化增长极体系

针对产业同质化、要素流动不畅等问题，“十五五”时期应优化产业布局，构建多层次、差异化的增长极体系，形成优势互补的空间动力格局。

动力源地区已进入创新驱动发展阶段，应聚焦原始创新和高端产业，打造具有全球竞争力的世界级产业集群。京津冀、长三角地区、粤港澳大湾区应在人工智能、量子信息、生物医药等前沿领域布局国家实验室和重大科技基础设施，强化科技创新策源能力，同时推动创新成果向中西部地区梯度转移，形成“研发在沿海、转化在内陆”的协同态势。新兴增长极正处于发展质量跃升关键期，成渝地区双城经济圈应深化双核联动，做大电子信息、汽车制造等产业集群；长江中游城市群应强化武汉、长沙、南昌之间的协同联动。支持有条件的城市群建设区域性科技创新中心，避免在低端产业上重复布局。省际交界地区长期面临发展困境，可借鉴成渝地区双城经济圈川渝高竹新区开发建设经验，选择一批基础较好的毗邻区域建设跨省合作园区，将行政边缘区转化为经济枢纽节点。

构建差异化增长极体系关键在于立足各区域所处的发展阶段、资源禀赋及主体功能定位，实施精准施策与分类指导。一方面，需强化政策工具与产业布局的科学匹配，引导资本、人才、技术等要素向适合其发展的区域集聚，提高资源配置效率；充分发挥先发地区的增长极功能与辐射带动作用，在动态发展中促进相对平衡，有效防范和化解区域发展失衡风险。另一方面，应推动不同层级、不同类型的增长极之间形成优势互补、错位发展的分工协作格局，通过产业链与创新链的深度联动，实现区域整体发展效能的最大化与系统性跃升。

五、结语

“十四五”时期，我国区域协调发展虽取得了显著进展和成效，但在迈向深度协调的过程中仍面临战略协同有待加强、产业同质化、要素流动不畅等挑战。这些问题的根源在于，当经济发展和要素流动日益突破行政边界时，现有的治理体系和制度供给应进一步适应跨区域协同发展的需求。因此，“十五五”时期，提升区域协调发展质量的关键在于深化制度供给。应优化顶层设计,系统性统筹和深度推进“四大战略”，以多层次增长极体系塑造差异化动力格局。区域协调发展的最终目标，并非追求经济总量在空间上的平均分布，而是通过有效发挥区域战略叠加效应，挖掘各区域比较优势，在优势互补中实现整体效能最大化，让不同区域的居民都能共享发展成果。

〔本文系贵州大学2023年度引进人才科研项目（人文社科类）【“贵州产业组织模式对果农绿色生产及其收入的影响研究”［项目编号：贵大人基合字（2023）016号］、“国家森林公园游客亲环境行为驱动机理及激励策略研究”［项目编号：贵大人基合字（2023）013号］】、教育部产学合作协同育人项目“数字经济示范课程建设”（项目编号231100116283300）阶段性成果。〕

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〔作者简介：邓桢柱系贵州大学经济学院校聘副教授、硕士研究生导师；张靖然（通讯作者）系贵州大学经济学院校聘副教授、硕士研究生导师；张皓程系贵州大学经济学院硕士研究生〕