气候变化背景下重庆建设韧性城市的意义和路径研究

【摘要】在全球气候变化日趋复杂的背景下，城市作为人口高度密集区域，容易受到气候变化的影响。韧性城市作为一种更主动、更系统的城市安全保障模式，能够在气候变化带来消极冲击时，有效提升城市的应对能力与恢复能力，降低气候变化对城市的负面影响。因此，重庆推进韧性城市建设，对于保障人民生命财产安全，促进经济社会可持续发展，以及保护和修复城市生态系统具有重要意义。本文通过梳理韧性城市相关理论，结合重庆本地气候数据与灾害损失评估报告，综合评估气候变化对重庆造成的多方面影响，探讨重庆建设韧性城市的重要意义与实践路径。

【关键词】气候变化；韧性城市；重庆；应急管理

城市是现代化的重要载体。随着经济社会发展，城市面临的灾害风险日益复杂，建设韧性城市成为必然选择^[1]。2024年4月，习近平总书记在重庆考察时强调：“全面推进韧性城市建设，有效提升防灾减灾救灾能力。”^[2]作为我国辖区面积和人口规模最大的城市，重庆集大城市、大农村、大山区、大库区的特质于一体，受独特的地理位置、气候条件、地形地貌影响，干旱、洪涝、地质灾害、森林火灾等自然灾害时有发生，安全生产风险隐患点多面广。因此，推进韧性城市建设对于重庆应对气候变化、保障城市安全、促进城市可持续发展具有重要意义。

一、气候变化对重庆的影响

近年来，重庆受全球及区域间气候变化的影响，总体呈气温升高，降水增多，强对流天气极端性突出的趋势^[3]。重庆市气候中心统计数据显示，截至2025年10月11日，重庆主城都市区中心城区入夏时间已持续186天，成为有气象资料记录以来持续时间最长的夏季^[4]。同时，干旱问题在重庆发生频繁，且主要集中在7月和8月^[5]。此外，持续强降雨天气的发生频率逐年增加，特别是重庆主城都市区和渝东北三峡库区及周边地区。总之，重庆气象灾害风险进一步加大，对城市运行安全与人民生命财产安全造成了严重影响。

（一）气候变化给基础设施带来的破坏效应

气候变化引发的极端天气现象，对城市基础设施产生了多维度的消极影响。在交通设施方面，暴雨和持续性降水会对城市排水系统造成压力，可能引发隧道积水、道路塌陷、桥梁结构受损等问题。2021年河南郑州“7·20”特大暴雨灾害造成的交通瘫痪，为全国的城市道路交通设施建设敲响了警钟，而重庆作为山地城市，复杂的地形地貌进一步加剧了其交通设施在极端天气下的脆弱性。在公共能源供给方面，持续高温与干旱天气会使得水电站库区运行水位下降，导致水电发电能力不足，对城市电力系统的稳定供应造成影响。同时，强降雨伴随的雷暴天气容易导致通信基站设备受损或信号传输中断，既影响居民正常生活，又干扰城市应急系统的正常运行。

总之，气候变化引发的自然灾害造成的基础设施受损，不仅会带来直接经济损失，还会打乱城市的整体运行节奏。

（二）气候变化引发自然灾害后的消极冲击

气候变化引发的自然灾害会对城市的农业、工业和服务业产生不同程度的冲击。在农业方面，持续高温干旱和强降雨会导致农作物产量大幅下降，直接影响农民收入和区域粮食安全。以2024年为例，重庆8月中旬至9月底出现特重高温天气长达42天^[6]，万州区、荣昌区、云阳县、奉节县等35个区县遭受干旱灾害，导致102.4万人受灾，因旱需生活救助28万人，农作物受灾面积98.3千公顷，直接经济损失9.5亿元^[7]。在工业方面，自然灾害会引发能源短缺问题。例如，高温干旱会导致水电发电量降低，部分能源依赖性较强的企业将面临限产或停产的压力，从而中断企业生产甚至将压力传导至产业链上下游，形成连锁性生产受阻。在服务业方面，持续高温和强降雨会影响居民的出行意愿与消费意愿，导致旅游、餐饮、住宿等行业的客源量大幅减少，行业经济收益出现下滑。

综合来看，气候变化引发的自然灾害不仅会对重庆经济社会发展造成直接的负面冲击，还会对经济可持续性与产业结构稳定性构成潜在威胁。

二、韧性城市的概念与内涵

“韧性”一词最初源于工程建造领域，用以描述金属在受到强烈的外力挤压后，依然可以恢复到原状的特性。20世纪90年代以来，随着城市建设理论研究的不断发展，韧性的内涵已逐步拓展至城市学、社会生态学等领域。在此背景下，韧性城市应运而生，它被定义为一种能够应对、适应并吸收多种灾害冲击，在面临干扰时，能够保持或迅速恢复所需功能，维持多尺度韧性循环的可持续城市系统^[8]。在气候变化的特定语境下，韧性城市侧重于通过减缓性、适应性等城市规划方式，系统调配经济、安全等城市子系统，用于降低气候变化引发自然灾害后，带来的危险性。同时，韧性城市强调城市治理能力提升是一个动态过程，要充分发挥城市系统的学习能力，在实践中不断增强城市应对自然灾害和不确定性事件的能力。

（一）韧性城市的构成要素和维度

韧性城市是一个高度复杂的复合系统，主要由经济、社会、生态、安全体系、人文环境等要素组成。“韧性”在此语境中，体现为城市在面对灾害时，所表现出的迅速适应、有效恢复以及升级完善的能力。在经济层面，韧性城市强调通过协调城市多元化的产业资源，因地制宜建立风险应对机制，最大限度地降低自然灾害导致的经济损失，同时确保经济系统在受灾后能快速恢复运行。在社会层面，相较于传统城市，韧性城市更加注重公众的参与性和公共资源的积累，通过强化社区基层治理与应急管理能力，提升城市社会系统的整体韧性。在生态保护方面，韧性城市重视生态基础设施的整体建设，将城市绿地、湿地、湖泊、生态公园等视为有机整体，通过保护和修复城市生态系统，增强城市在气候变化下的生态系统调节功能与适应能力。总之，这些要素通过韧性城市的系统调配为城市构建了一个多元化、多层次、多维度的韧性框架，使城市在面对气候变化时，能够迅速调用各要素功能，保障城市整体安全。

（二）韧性城市建设的目标

目前，我国韧性城市建设的目标涵盖保障城市安全、促进经济平稳发展、维护生态平衡等多个方面。这些目标看似各有侧重，实则相辅相成。在保障城市安全方面，韧性城市建设旨在最大限度地降低气候变化引发的自然灾害对人民生命财产安全的威胁以及对城市基础设施的破坏，并通过完善应急管理与灾后恢复系统，全面提升城市的整体抗风险能力。在促进经济平稳发展方面，韧性城市建设致力于减少自然灾害导致的企业限产停产、生产设施损毁等直接与间接影响，从而抑制经济下行风险，为城市经济的持续发展提供支撑。在维护生态平衡方面，韧性城市建设依托城市生态系统内部各要素的协同作用，缓解极端天气事件对城市造成的冲击，加强保护和修复城市生态系统，最终实现人与自然和谐共生的可持续发展目标。

三、气候变化背景下重庆建设韧性城市的现状与意义

面对气候变化带来的挑战，重庆正积极推进韧性城市建设，已在规划布局、基础设施建设、灾害预警等方面取得阶段性进展，同时面临着落实不均衡、技术瓶颈与协同效能不足等难题。全面提升城市韧性水平，对保障人民生命财产安全、促进经济发展和维护生态平衡具有重要意义。

（一）城市规划及其实施的进展与挑战

在规划层面，重庆已将韧性城市理念融入城市土地规划体系，以空间布局优化来落实韧性城市建设的目标任务。《重庆市国土空间总体规划（2021—2035年）》明确了地震、洪涝等自然灾害综合风险重点防控区域，并划定了水体保护线、绿地系统线、基础设施建设控制线、历史文化保护线等控制线^[9]。这些规划既体现了韧性城市建设的基本要求，也为城市安全设定了空间底线。然而，从规划到实施的转化过程中，重庆面临着区域推进不均衡的问题，部分区域受资源配置等方面影响，建设进度相对滞后，导致整体建设工作的系统性、协同性不足。

（二）基础设施建设的成效与瓶颈

在基础设施建设方面，重庆加强防洪排涝与能源系统的韧性。一方面，针对长江、嘉陵江沿线区域，持续实施堤防加固工程，强化流域防洪能力。同时，结合山地城市易涝的特点，重庆积极推进排水管网提质升级，统筹建设雨水收集和处理系统。在2020年长江5号洪水和嘉陵江2号洪水过境期间，尽管部分区域受到严重影响，但城市整体防洪排涝体系的效能得到验证^[10]。另一方面，重庆十分重视能源系统的韧性提升，通过备份能源系统和实施能源再生利用工程，增强自然灾害发生后城市快速恢复供电的水平，不断提高城市能源基础设施的抗风险水平。尽管如此，重庆基础设施建设仍存在韧性技术在防洪工程中运用不足、能源供应设施韧性技术亟待突破、部分地区能源基础设施抗灾能力薄弱等问题。

（三）灾害预警与应急响应机制建设的情况

在灾害预警方面，重庆对气象和水文监测预警系统的建设成效明显，为韧性城市所需的高精度灾害预警系统落地奠定基础。重庆从市级层面制定了气象灾害处置预案，并结合多次灾害应对实践对预案进行动态优化，进一步提升了预警工作的规范性与针对性。尽管如此，预警系统的覆盖范围、信息传递的准确性与时效性仍有提升空间，尤其是在偏远地区，预警效能需进一步加强。在应急响应机制方面，重庆已形成组织完善、协调机动的应急响应机制，为灾害发生后的快速处置提供了制度保障。然而，应急响应机制在实际运行中，面临着不同参与主体之间协调联动效率不高、职责交叉等情况。同时，部分信息传递不畅，导致应急决策与处置行动出现延迟，影响了整体响应效率，难以充分适应复杂多变的灾害环境。

（四）重庆建设韧性城市的意义

一是保障人民生命财产安全。重庆容易受到暴雨、高温、干旱等自然灾害影响，这些灾害会对人民生命财产安全构成威胁。通过建设韧性城市，重庆可进一步完善防洪排涝、能源供应等基础设施，优化应急救援资源配置，强化城市应急管理体系，提升城市对自然灾害的抵御能力、适应能力，减少灾害造成的人员伤亡和财产损失。

二是促进经济可持续发展。气候变化引发的自然灾害可能导致企业停工限产、生产设施损毁等，对城市经济运行造成严重干扰。建设韧性城市，构建灾害应急响应机制，可有效降低自然灾害对经济系统的影响，减少企业停产损失与生产设施修复成本，为城市经济稳定运行提供保障。同时，通过对城市资源的合理调控，能够推动城市经济在灾害发生后快速恢复秩序，缩短经济复苏周期。研究表明，建设气候适应型城市能够显著提升城市的整体韧性，从而减少因自然灾害造成的经济损失，促进经济可持续发展^[11]。此外，建设韧性城市将为城市经济发展提供更稳定的环境，对吸引投资、扩大产业规模、创造就业岗位等具有促进作用，为重庆经济长期繁荣发展奠定良好基础。

三是维护城市生态系统平衡。当前，气候变化对城市生态系统的影响逐渐增大，城市区域植被退化、水体污染等生态问题仍然存在。韧性城市强调生态系统的整体性，通过科学规划城市绿地、湿地、林地等生态空间，合理调配生态系统各要素，提升生态系统的自我调节能力与修复能力。对于重庆而言，作为受干旱、洪涝等自然灾害影响较深的城市，通过建设韧性城市，优化生态空间布局，不仅能够有效缓解热岛效应对城市的影响，还可以增强城市对气候变化所引发的自然灾害的抵抗能力，对加强生态环境保护、推动绿色可持续发展具有重要意义。

四、气候变化背景下重庆建设韧性城市的路径

重庆作为典型的超大山地城市，具备建设韧性城市的基础条件。当前，重庆的韧性城市建设在持续夯实中短期自然灾害应急防控能力的同时，正前瞻性地构建与完善针对中长期气候风险的系统性防范体系。本文将结合国家及成渝地区双城经济圈对于建设韧性城市的要求，立足重庆现有基础与治理现状，探索提出以下4个方面的实践路径。

（一）加强顶层设计，优化城市规划

推进韧性城市建设应以空间治理为根基。重庆应立足山地地形特征与生态空间分布，统筹规划区域城市群、城市和街区三级空间尺度，确保在不同空间尺度下的功能协调性与安全性。

一是优化城市空间与生态格局。在空间布局上，应贯彻风险规避原则，严格限制在低洼地带、地质灾害易发区进行高密度开发或布局关键基础设施，并将生态敏感区域纳入保护范围。在此基础上，深化多空间尺度协同治理，通过跨层级资源整合、功能互补，避免风险过度集中。特别是在生态空间规划上，应系统构建城市生态基础设施，通过建设绿化网络、加强湿地保护和恢复、合理规划城市公园等，不断提升城市生态系统的承载能力。这不仅能提升城市的气候调节与灾害缓冲能力，也能为居民提供更加高品质的生活环境，实现生态效益与经济效益的最大化。

二是增强规划的长期性与系统性。韧性城市规划的长期性与系统性是确保城市持续提升应对气候变化能力的关键。当前，重庆需制定具有前瞻性的长期规划目标，并将其嵌入城市发展战略的核心框架中。加强土地利用、生态保护、基础设施等方面的专项规划的协同整合，避免因规划碎片化而导致的资源浪费与治理盲区。同时，构建“多规合一”的韧性城市规划体系，有效提升规划的整体性和协同性，从而为城市的可持续发展提供坚实保障。

（二）夯实基础设施建设，提升城市韧性水平

基础设施是建设韧性城市的物质支撑。重庆应系统提升交通、水电等关键基础设施的气候适应性与防灾减灾韧性。

交通设施是城市生命线系统的重要组成部分，其抗灾能力直接关系到极端天气下城市的运行效率和安全保障。重庆夏季常出现暴雨、高温等天气，提升交通设施的抗灾能力显得尤为迫切。一方面，加强交通设施的防洪设计，在桥梁、隧道等关键节点布设智能排水系统，对暴雨积水进行实时监测并动态调控，确保车辆在遇到暴雨时能够正常通行；另一方面，推广耐高温路面材料与轨道温控技术，减少高温对交通运行的结构性影响。此外，可通过引入智能化监测技术，实时掌握交通设施的状态变化，及时发现潜在隐患并采取应对措施，全面提升交通设施的抗灾能力和可靠性。

水电设施是维持城市运转的关键所在，重庆需从供水与电力两个方面协同提升其保障能力。在供水方面，应加强水源地保护，保证国家地表水考核断面的水质安全，推进备用水源与应急供水设施建设，提升供水系统的冗余性和抗风险能力。在电力方面，应引入大数据和人工智能算法，对水电设施的运行状态进行实时监控和预测分析，实现从“被动抢修”向“主动维护”转变。

然而，资金短缺会制约基础设施建设。为破解基础设施建设资金来源单一的困境，有必要构建多元化融资机制。一方面，推广政府和社会资本合作模式，引导社会资本参与韧性城市建设，鼓励企业投资防洪排涝设施、能源供应备份系统等；另一方面，探索韧性城市建设专项债券发行机制，为重点项目提供专项资金支持。通过创新融资机制，保障基础设施建设的连续性与完整性，系统增强城市物理层面的抗风险能力。

（三）构建应急管理体系，完善体制机制

韧性城市不仅需要“硬设施”支撑，也需要“软机制”保障。重庆应以数字重庆建设为契机，推动应急管理体系从“灾后响应”向“全链条治理”转型。

完善的预警机制是提升城市气候适应性的关键。重庆的地形与气候条件复杂，应构建覆盖全域、多层次的灾害监测预警体系。要依托三级数字化城市运行和治理中心，构建“市—区县—街镇”三级联动的智能预警平台，强化风险早期识别、预报预警与应急响应的能力。要持续优化“1366”应急管理体系，即以实现安全生产“遏重大、降较大、减总量”、自然灾害“不死人、少伤人、少损失”为目标，围绕“统、防、救”3个重点，完善安全责任、法规制度、基层应急、风险防范、救援救灾和数字应急6个体系，提升综合统筹、监管执法、基层治理、事前预防、应对处置、整体智治6种能力^[12]，补齐风险防控、基层应急、救援保障等关键环节的短板，形成高效联动的应急管理格局。

优化“平急结合”的应急指挥体系，是以底线思维统筹安全与发展，将日常指挥与应急管理指挥有机结合的应时应景之举。“平时”各行业部门在重庆市安全生产委员会、重庆市防灾减灾救灾委员会统筹下开展工作，气象、水文部门“主测”，水利、规资、住建、林业等行业部门“主防”，应急管理部门“主统”“主救”，做到高效运转；“急时”成立由重庆市委、市政府直接领导的全市突发事件应急委员会，统一调度、扁平管理，确保应急响应迅速、有效^[13]。

健全全链条城市风险防控体系。明确应急管理部门进行综合监管，行业主管部门进行行业监管，有关部门进行专业监管，党委、政府进行属地监管，构建城市安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防体系，完善“监测预警—应急叫应—转移避险”全链条工作机制。同时，建立高危项目立项评估、重大工程安全风险评估、园区厂区安全复核等制度，从严管控风险增量，筑牢城市安全防线。

（四）构建多元协同参与机制，打造应急管理新格局

建设韧性城市不能依赖政府“单兵作战”，必须激活社会多元主体的参与活力，构建“政府—市场—社会”协同共治的韧性治理格局。

提升公众风险应急素养与协同应急参与能力。人民群众是韧性城市建设的受益者，也是参与者与主力军，要深入践行人民城市理念，充分发挥人民群众的主体作用。要进一步加强气候变化的科普宣传工作，通过举办专题讲座、开展科普知识竞赛、创制科普短视频等形式，引导公众主动了解气候变化和韧性城市的相关知识，树立正确的防灾减灾救灾理念。此外，可以在机关、学校、企业、社区等开展灾害应急演练、志愿服务等活动，不断增强公众的应急意识和能力。

鼓励社会力量参与韧性城市建设。通过税收减免、创新奖励、政府采购等方式，引导企业、社会组织等多元主体参与韧性城市建设，激发全社会的创新活力。鼓励企业开发面向山地城市的智能防灾产品，推动韧性产业集聚；支持社会组织参与社区风险评估等基层韧性治理环节，形成“政府搭台、社会唱戏、群众受益”的韧性治理新格局。

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〔作者简介：林瑞年系中共重庆市大足区委党校（行政学校）讲师；阳盼盼系中共重庆市委党校（重庆行政学院）经济管理教研部副教授〕