党课 | 中华人民共和国成立70年来生态文明制度体系建设的探索和启示——庆祝中华人民共和国成立70周年系列党课之八

生态文明制度体系是指在全社会制定或形成的一切有利于支持、推动和保障生态文明建设的各种引导性、规范性和约束性规定和准则的总和。中华人民共和国成立70年来，我国生态文明制度建设经历了一个从无到有，不断趋于完善的过程，并取得了重大进展和积极成效。生态文明制度是中国特色社会主义制度的有机组成部分。党的十八大以来, 中国共产党在治国理政实践中提出了一系列关于生态文明制度建设的新理念新思想新战略,生态文明制度体系加快形成。2018年5月18日至19日，习近平总书记在出席第八次全国生态环境保护大会并发表重要讲话时强调：“用最严格制度最严密法治保护生态环境。”党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）指出：“坚持和完善生态文明制度体系，促进人与自然和谐共生。”生态文明制度体系建设作为习近平生态文明思想的重要内容，已经成为新时代推进生态文明建设，推进国家治理体系和治理能力现代化的重要抓手和有效保障。

一、完善生态文明制度体系的必要性与紧迫性

生态文明制度体系是国家治理体系的子系统，在社会主义制度下实现国家治理体系现代化, 落实到生态文明建设上，就是要形成一整套系统完备的生态文明制度体系。2013年11月12日，习近平总书记在党的十八届三中全会第二次全体会议上的重要讲话中指出：“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系, 包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排, 也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。”

1973年5月，我国召开第一次全国环境保护会议，环境保护被提上国家重要议事日程。本次会议确定了环境保护的32字工作方针，即“全面规划，合理布局，综合利用，化害为利，依靠群众，大家动手，保护环境，造福人民”。会议还讨论通过了《关于保护和改善环境的若干规定（试行草案）》，制定了《关于加强全国环境监测工作意见》和《自然保护区暂行条例》。1979年9月，中华人民共和国成立以来第一部环境保护法律——《中华人民共和国环境保护法（试行）》颁布，标志着我国环境保护开始步入依法管理的轨道，其中明确规定了环境影响评价、“三同时”和排污收费等基本法律制度。1981年2月，国务院作出《关于在国民经济调整时期加强环境保护工作的决定》，提出了“谁污染、谁治理”的原则。1982年2月，国务院发布《征收排污费暂行办法》，排污收费制度正式建立。这一时期着力推进“三废”综合治理，环境管理基础制度逐步确立。1983年12月召开的第二次全国环境保护会议，将环境保护确定为我国的一项基本国策，要求经济建设、城乡建设和环境建设同步规划、同步实施、同步发展，实现经济效益、社会效益、环境效益相统一的指导方针，实行“预防为主，防治结合”、“谁污染，谁治理”和“强化环境管理”三大政策。1989年5月，国务院召开第三次全国环境保护会议，提出要加强制度建设，深化环境监管，向环境污染宣战，促进经济与环境协调发展。1996年7月，国务院召开第四次全国环境保护会议，提出保护环境是实施可持续发展战略的关键，保护环境就是保护生产力。2002年1月8日，国务院召开第五次全国环境保护会议，提出环境保护是政府的一项重要职能，要按照社会主义市场经济的要求，动员全社会的力量做好这项工作。2006年4月，国务院召开第六次全国环境保护大会，强调做好新形势下的环保工作，要加快实现三个转变，即从重经济增长轻环境保护转变为保护环境与经济增长并重；从环境保护滞后于经济发展转变为环境保护和经济发展同步；从主要用行政办法保护环境转变为综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决环境问题。2011年12月，国务院召开第七次全国环境保护大会，强调环境是重要的发展资源，良好环境本身就是稀缺资源，要全面贯彻落实中央经济工作会议精神，按照“十二五”发展主题主线的要求，坚持在发展中保护、在保护中发展，推动经济转型，提升生活质量，为经济长期平稳较快发展固本强基，为人民群众提供水清天蓝地干净的宜居安康环境。

党的十八大将生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”的总体布局， 强调“把生态文明建设放在突出地位”“加强生态文明制度建设”；党的十九大把“绿水青山就是金山银山”写入党章；2018年全国两会通过的宪法修正案又将建设“美丽中国”和“生态文明”写入宪法，生态文明的主张已经成为国家意志的体现，绿色发展理念更加深入人心。2018年5月，第八次全国生态环境保护大会召开，习近平总书记在出席会议并发表重要讲话时强调，要自觉把经济社会发展同生态文明建设统筹起来，充分发挥党的领导和我国社会主义制度能够集中力量办大事的政治优势，充分利用改革开放40年来积累的坚实物质基础，加大力度推进生态文明建设、解决生态环境问题，坚决打好污染防治攻坚战，推动我国生态文明建设迈上新台阶。这意味着从国家治理角度和制度层面协调生态文明建设和经济建设的关系，使保护生态环境成为硬约束，实现生态环境与经济协调发展，已成为全党和全国各族人民的共识。改革是社会主义制度的自我完善。2013年11月12日，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》将“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标，将深化生态文明体制改革作为具体目标，因而通过生态文明体制改革推进生态文明制度体系建设，构建国家治理体系现代化的动力机制、协调机制、平衡机制，成为应对“资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势”的必由之路。

当前，我国已经到了加快推进生态文明制度体系建设的关键期。在社会主义制度下实现国家治理体系现代化，落实到生态文明建设上，就是要形成一整套系统完备的生态文明制度体系。党的十八届三中全会还首次提出用制度保护生态环境，明确了生态文明制度体系建设在国家治理体系和治理能力现代化中的地位和作用。党的十九届四中全会提出，要“实行最严格的生态环境保护制度”“全面建立资源高效利用制度”“健全生态保护和修复制度”“严明生态环境保护责任制度”。因而，建立系统完备、科学规范、运行有效的制度体系是生态文明建设的重要保障，也是实现国家治理体系现代化的内在要求。

二、党的十八大之前我国生态文明制度体系建设中存在的主要问题

生态文明制度体系建设涉及政府、市场和公众多个主体，也包括环境、资源、生态诸多领域，还关系中央与地方、部门与部门等各个层面。由于生态文明制度体系不完善，体制机制不健全，党的十八大之前曾经引发了许多突出问题。

（一）生态文明建设管理机制不健全

政府在生态文明建设中发挥着领导和示范作用，政府的相关机制不健全，一定会影响生态文明建设的质量和成效。比如，我国的自然资源管理体制，就呈现出横向适度分离、纵向相对统一的特点，即土地、森林、水等自然资源分散在不同的管理部门，每个部门对职责范围内的自然资源实行资产管理、用途管制等相统一的管理模式。但是，没有统一的自然资源管理部门，资源是按类型分部门管理的，自然资源管理部门同时承担资产管理和用途管制职责，中央与地方实行分级管理。这样的管理体制优势在于可以发挥行业主管部门的专业优势，针对不同资源的特点实行精细化管理，但也存在以下问题。

1.产权不清，自然资源资产所有者缺位。根据宪法以及相关法律规定，矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源属于国家即全民所有（法律规定属于集体所有的除外），由国务院代表国家行使所有权，但没有明确由哪个部门代理或托管，自然资源资产在法律上缺乏具体明确的代表主体。自然资源资产所有者职责由相关管理部门代行，所有者职责不清晰，产权虚置或弱化，所有权人权益不落实。国有自然资源名义上是国家所有，即全民所有，但实际上多是地方政府在行使其辖域内的国有自然资源所有权，从而演变为事实上的分级所有制，即各地区所有。

2.自然资源管理的系统性不强。山水林田湖草是一个生命共同体，具有整体性、系统性等特点。原有的管理体制将水流、森林、草原等自然资源分别由不同的部门管理，人为地割裂了自然资源之间的有机联系，同时协调机制不够健全，种树的只管种树、治水的只管治水、护田的单纯护田，顾此失彼，容易造成生态系统性被破坏。

3.许多地方重开发轻保护。领导干部政绩考核机制不健全，片面强调GDP的增长，环境等指标权重过低。由于我国自然资源实行中央与地方分级管理，在实际工作中，绝大部分自然资源由地方进行管理，个别自然资源的实际控制人片面追求自然资源的经济价值，忽视其生态价值和社会价值，造成自然资源的过度开发和生态环境的破坏。此外，由于自然资源管理部门兼具资产管理、行业管理、监督管理等多重职能，在自然资源开发与保护工作中，既是“运动员”又是“裁判员”，当管理目标出现冲突时，容易出现监管失灵及重开发轻保护的问题。这种制度缺失叠加到传统工业化模式之上，对生态环境的破坏就会产生“乘数效应”。

4.多个部门职责交叉。在实行分类管理的同时，对于同一自然资源又按照不同的管理环节或者功能用途，归口不同的部门管理，造成职责交叉。例如，农业、水利、林业、环保等部门从各自角度对同一自然资源分别进行监测，监测点位重合，重复建设、资源浪费、数出多门。此外，在实际工作中，多个部门分别拟定城乡规划、区域规划、主体功能区规划和土地规划等，而这些规划之间衔接不够，使得一些规划难以真正落地。在环保督察中发现，2014年10月，在国务院批复甘肃祁连山国家级自然保护区划界后，甘肃省国土资源厅仍然违法违规延续、变更或审批14宗矿权；甘肃省发改委在项目核准和验收工作中，以国土、环保、林业等部门前置审批作为“挡箭牌”，违法违规核准、验收保护区内非法建设项目；甘肃省环境保护厅不仅没有加强对有关部门工作的指导、监督，反而在保护区划界确定后违法违规审批或验收项目。祁连山长期以来的生态问题不仅是多头管理导致的问题，更是监管不力、督察乏力的结果。地方环境监管部门不仅没有发挥其监督的作用，反而成了破坏生态环境的帮凶。

长期以来，由于生态环境管理体制权责不一、令出多门，导致“九龙治水”，层层失守。生态文明建设管理职能和监管分散，没有建立统一的生态文明建设评估管理办法。其实，“九龙治水”本身不是问题，而是缺乏工作协同和政策协调，造成了资源内耗、制度成本上升和治理效果不能如意。

（二）自然资源资产产权制度不明晰

关于自然资源资产产权的问题，主要有以下表现：一是排污权、碳排放权交易制度不成熟；二是在自然资源资产的管理上存在突出问题；三是未建立有效的税收体制；四是生态补偿机制不完善；五是尚未形成有利于资源节约、生态环境保护的价格体系。这些问题的存在，制约着市场在资源配置中作用的发挥。

（三）生态文明建设监督和参与机制不完善

关于生态文明建设监督和参与机制的问题，主要有以下表现：一是公众参与机制尚未建立。公众参与程度不高，民间环保组织发育不足，参与领域很窄，容易产生“邻避效应”。二是环境执法监管制度不完善。环境行政执法难以作出必要的、及时的回应。这些因素都影响着生态文明制度的有效落地。

三、党的十八大以来生态文明制度体系建设的建立与完善

党的十八大以来，我国大力推进生态文明制度建设。2013年9月10日，国务院印发《大气污染防治行动计划》；2015年4月，中共中央、国务院印发《关于加快推进生态文明建设的意见》；2015年4月，国务院发布《水污染防治行动计划》；2015年9月，中共中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》；2015年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《开展领导干部自然资源资产离任审计试点方案》；2016年10月，环境保护部（2018年3月机构改革后，组建为生态环境部）办公厅印发《全国生态保护“十三五”规划纲要》；2016年11月，国务院印发《“十三五”生态环境保护规划》；2016年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于全面推行河长制的意见》。这一系列生态环保制度形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，各方面的制度更加成熟更加定型。

党的十八大报告提出“生态文明制度建设”的概念，明确提出生态文明建设的主要任务：要把资源消耗、环境损害、生态效益纳入经济社会发展评价体系，建立体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制。建立国土空间开发保护制度，完善最严格的耕地保护制度、水资源管理制度、环境保护制度。深化资源性产品价格和税费改革，建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度。

党的十八届三中全会强调，全面推进社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设。全会指出，必须更加注重改革的系统性、整体性、协同性，加快发展社会主义市场经济、民主政治、先进文化、和谐社会、生态文明。紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革，加快建立生态文明制度，健全国土空间开发、资源节约利用、生态环境保护的体制机制，推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局。健全自然资源资产产权制度和用途管制制度，划定生态保护红线，实行资源有偿使用制度和生态补偿制度，改革生态环境保护管理体制。“源头严防、过程严管、后果严惩”成为建立和完善生态文明制度体系的原则。

党的十八届四中全会强调用法治保护生态环境。全会提出，用严格的法律制度保护生态环境，加快建立有效约束开发行为和促进绿色发展、循环发展、低碳发展的生态文明法律制度，强化生产者环境保护的法律责任，大幅度提高违法成本。建立健全自然资源产权法律制度，完善国土空间开发保护方面的法律制度，制定完善生态补偿和土壤、水、大气污染防治及海洋生态环境保护等法律法规，促进生态文明建设。实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。实践证明行之有效的，要及时上升为法律。实践条件还不成熟、需要先行先试的，要按照法定程序作出授权。对不适应改革要求的法律法规，要及时修改和废止。

2015年4月， 中共中央、国务院印发《关于加快推进生态文明建设的意见》，该意见以近三分之一的篇幅阐述了生态文明制度建设问题，把健全生态文明制度体系作为重点，凸显建立长效机制在推进生态文明建设中的基础地位。2015年7月1日，习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组第十四次会议，审议通过生态文明体制“1+6”改革方案，构建了生态文明体制改革的“四梁八柱”。“1”就是《生态文明体制改革总体方案》，“6”分别是《环境保护督察方案（试行）》《生态环境监测网络建设方案》《开展领导干部自然资源资产离任审计试点方案》《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》《编制自然资源资产负债表试点方案》《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》，推动生态环境保护“一岗双责”等制度落到实处。

2015年9月，《生态文明体制改革总体方案》正式印发，提出到2020年构建起8项重要制度：第一，健全自然资源资产产权制度，着力解决自然资源所有者不到位、所有者边界模糊等问题。第二，建立国土空间开发保护制度，解决因无序、过度、分散开发导致的优质耕地和生态空间占用过多、生态破坏、环境污染等问题。第三，建立空间规划体系，解决空间规划重叠冲突、部门职责交叉重复、地方规划朝令夕改等问题。第四，完善资源总量管理和全面节约制度，解决资源使用浪费严重、利用效率不高等问题。第五，健全资源有偿使用和生态补偿制度，解决自然资源及其产品价格偏低、保护生态得不到合理回报等问题。第六，建立健全环境治理体系，重点完善污染物排放许可制、污染防治区域联动机制、农村环境治理体制机制和环境信息公开制度，解决污染防治能力弱、监管职能交叉、权责不一致、违法成本过低等问题。第七，健全环境治理和生态保护市场体系，建立绿色金融体系，解决市场主体和市场体系发育滞后、社会参与度不高等问题。第八，完善生态文明绩效评价考核和责任追究制度，重点是建立生态文明目标体系和生态环境损害责任终身追究制度，解决发展绩效评价不全面、责任落实不到位、损害责任追究缺失等问题。

党的十八届五中全会强调加大环境治理力度，以提高环境质量为核心，实行最严格的环境保护制度，深入实施大气、水、土壤污染防治行动计划，实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度。

党的十九大以来，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》《中共中央、国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》《中央生态环境保护督察工作规定》等文件，生态文明制度体系日臻完善。特别是中央生态环境保护督察、部门生态环境保护专项督察、省级政府环境监察体系合理分工、高效协作的督察制度，发挥对生态环境违法违规行为的震慑和“靶向”监管落实责任功能，加大对地方党委政府履责的监督力度，通过督察，强化落实“党政同责”和“一岗双责”。

四、大力推进生态文明制度体系建设的路径探讨

党的十九大报告明确指出，建设美丽中国，必须加快生态文明体制机制改革，强调要用制度保障生态文明建设。从改善生态环境到实现生态文明，是一个由表及里、由浅入深的过程，是一个从少数人主动作为到全社会形成共识、自觉参与的过程。在这一过程中，需要有引导、有规范、有激励、有约束，以防止出现认识失准和行动失误。必须按照“源头严防、过程严管、后果严惩”的原则，构建产权清晰、多元参与、激励约束并重、系统完整的生态文明制度体系，建立有效约束开发行为和促进绿色发展、循环发展、低碳发展的生态文明法律体系，发挥制度和法制的引导、规制功能，让制度成为刚性的约束和不可触碰的高压线。

针对我国自然资源管理中长期存在的问题，党的十九大报告指出，设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构，完善生态环境管理制度，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责。这为完善我国国有自然资源的产权制度指明了方向。2018年3月通过的国务院机构改革方案中，与生态文明建设密切相关的自然资源部和生态环境部的组建受到广泛关注，这一改革为构建生态文明的联动和长效工作机制奠定了良好基础。党的十九届四中全会审议通过的《决定》指出，坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，建设美丽中国。要实行最严格的生态环境保护制度，全面建立资源高效利用制度，健全生态保护和修复制度，严明生态环境保护责任制度。

（一）细化顶层设计

2015年9月，中共中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》（以下简称《方案》），提出了生态文明体制改革的总体要求，进一步细化了生态文明制度建设的顶层设计。

1.明确各类行为主体的责权。《方案》指出，要建立统一的确权登记系统。因此，一是要坚持资源公有、物权法定，清晰界定全部国土空间各类自然资源资产的产权主体。对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等所有自然生态空间统一进行确权登记，逐步划清全民所有和集体所有之间的边界，划清全民所有、不同层级政府行使所有权的边界，划清不同集体所有者的边界。二是要推进确权登记法治化，只有在明确了责任主体之后，才能够进行对责任主体的责任界定和计算。

2.明确我国自然资源资产的类目和数量。《方案》提出，要编制自然资源资产负债表，制定自然资源资产负债表编制指南，构建水资源、土地资源、森林资源等资产和负债核算方法，建立实物量核算账户，明确分类标准和统计规范，定期评估自然资源资产变化状况。在市县层面开展自然资源资产负债表编制试点，核算主要自然资源实物量账户并公布核算结果。只有在掌握了国家自然资源资产明细以后，才有依据来计算损害人的责任，从而才有追责的依据。

3.离任审计，终身追责。2013年5月24日，习近平总书记在主持十八届中共中央政治局第六次集体学习时的重要讲话中指出：“要建立责任追究制度，对那些不顾生态环境盲目决策、造成严重后果的人，必须追究其责任，而且应该终身追究。”因此，对领导干部要实行自然资源资产离任审计，实行地方党委和政府领导成员生态文明建设一岗双责制，并且对领导干部离任后出现重大生态环境损害并认定其需要承担责任的，实行终身追责。

4.建立网络，完善监管。在生态文明建设过程中，对生态损害的追责固然重要，但追责只是一种事后的反馈和调节，要减少事故的发生，事前预防更应当成为制度建设的首要目标。因此，对监管网络的建设和完善就显得尤为重要。要建设完善的监管网络。一是要构建归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度，着力解决自然资源所有者不到位、所有权边界模糊等问题。二是要构建以改善环境质量为导向，监管统一、执法严明、多方参与的环境治理体系，着力解决污染防治能力弱、监管职能交叉、权责不一致、违法成本过低等问题。

（二） 健全协调机制

近年来，全国范围推动的河长制是各地依据现行法律法规，坚持问题导向，落实地方党政领导河湖管理保护主体责任的一项制度创新。它明确了总河长、市县级河长、乡镇（街道）河长、村级河长等各层级河长的职责，可进一步落实地方党委、政府对河湖管理保护的主体责任，加强各部门的联动，构建责任明确、协调有序、监管严格、保护有力的河湖管理保护机制，为维护河湖健康生命、实现河湖功能永续利用提供制度保障。同时，可有效解决涉水管理职能分散、交叉的不足，形成河湖管理保护的合力。实践证明，这一制度可以充分发挥党政领导的协调作用，保障各相关部门和领域推进生态文明建设的成效。

（三）完善问责制度

深化生态文明体制改革，关键是要发挥制度的引导、规制、激励、约束等功能，规范各类开发、利用、保护行为，让保护者受益、让损害者受罚。

2016年7月1日，中央全面深化改革领导小组第十四次会议审议通过了《环境保护督察方案（试行）》《生态环境监测网络建设方案》《关于开展领导干部自然资源资产离任审计的试点方案》《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》等文件，创造性地提出“党政同责”、领导干部自然资源资产离任审计、损害生态环境终身追责等，表明了中央在加强生态文明建设方面的决心和信心，释放出明确的政策信号和制度导向，就是要抓住“关键环节”“关键人”，把生态政绩考核纳入干部考核管理体系中去，并且逐渐健全为制度化安排，充分发挥问责“利器”作用， 推动地方更加认真、更加主动地推进生态治理体系和治理能力现代化。

生态文明建设和环境保护是一项长期的任务，而生态文明制度体系则是管长远的根本保障，是生态文明建设体制机制创新的组织保障和法治保障。2013年5月24日，习近平总书记在主持十八届中共中央政治局第六次集体学习并发表重要讲话时强调：“只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。”因此，必须持续深化、扎实推进生态文明体制机制改革，久久为功，不断健全长效治理机制。要着眼于人口资源环境相协调、经济社会生态效益相统一、人与自然和谐发展的现代化建设新格局。党的十九届四中全会围绕“坚持和完善生态文明制度体系”，进一步明确了最需要坚持与落实的制度、最需要建立与完善的制度，为生态文明建设指明了方向、明确了路径。我们要认真贯彻落实党的十九届四中全会精神，从源头上完善环境经济政策等相关制度规范，构建有利于生态文明建设的激励约束机制，形成推动绿色发展的长效机制。

【作者系中共中央党校（国家行政学院）社会和生态文明教研部教授 李宏伟】