“吹哨报到”治理创新的北京探索

“吹哨报到”治理创新的内在价值

北京以党建引领“街乡吹哨、部门报到” （以下简称“吹哨报到”）改革为抓手，探索创新了党建引领基层治理体制机制的成功实践。这实质上是一次“哨口向下，声音向上”的理念转变，在“吹哨报到”的探索和实践中，哨口不断下沉，声音坚持上传，改变了长期以来“喇叭口向下”的基层治理模式。传统的基层治理模式，基层处于相对被动的听令状态，推动工作主要是由上面部署、基层落实，这在落实国家大政方针方面，有着天然的优势。但在加强基层社会治理，破解基层治理难题方面，传统的治理机制就略显不足了。尤其是在解决问题的精准性、上下互动的有效性、基层治理的能动性等方面难以有效发挥作用，也难以克服我国条块分割、垂直层级管理的行政体制在基层治理中的弊端和局限性。“吹哨报到”的体制机制创新，在破解基层治理难题方面突显了极大的优势，彰显了这一基层治理模式的内在价值。

破解三大基层治理难题

增强解决问题的精准性。通过“吹哨报到”创新机制，首先把“哨子”递给街乡基层，并切实“赋能”。当基层为长期难以解决的问题挠头的时候，一声赋予 “部门报到”之能的哨音，就为破解难题找到了路径。听到哨音的有关主责部门，通过积极报到，参与基层治理，有针对性地面对具体问题，找出解决方案并付诸实施。在基层调研过程中，基层干部和群众谈到“吹哨报到”，最欣喜的都是如数家珍地诉说“吹哨报到”机制实施以来，为街乡和社区解决了哪些实打实的难题，而有的难题还是多年没有解决的“老毛病”。“吹哨报到”作为北京市推进党建引领基层治理的创新机制，用基层的“吹哨声”，将基层治理中需要解决的“真问题”与解决问题的主责部门相链接，极大增强了发现问题的及时性、分析问题的针对性、解决问题的精准性。随着吹哨报到向社区延伸，更有利于精准破解基层治理难题，切实化解基层治理矛盾。

提升上下互动的有效性。基层社会治理是一个复杂的系统工程，上面千条线，下面一根针，这根针要真正发挥作用，有赖于“提线主责部门”与“针头”的有效互动。在传统的治理机制下，更多的是从上向下的传导作用。具体表现为单向度的指令、要求以及占绝对分量的上级考核。而“针头”的困难与问题反馈向度的能量有限，或者说较为微弱。长此以往，就扼杀了基层治理“上下互动”的积极性和有效性。“吹哨报到”基层创新机制的实施，从根本上改变了“线”与“针”的关系。街乡基层的“吹哨声”被赋能了，有关主责部门和基层街乡之间， 即“线”与“针”之间不再是单向度指令的强力传递，而变成了上下之间的有机互动。在“吹哨报到”机制下，街乡遇到的基层治理难题，通过吹哨从“针头”向上传递，“提线”的主责部门接到基层“哨音”积极应对，针对具体问题着力化解。这在“吹哨报到”机制赋能基础上，为基层“针头”提供了有效支撑和坚实保障，从而在更加有效的上下互动中形成良性的基层治理机制。

激发基层治理的能动性。在传统机制下，过去基层治理中的难题，有的长期得不到解决；有的街乡在各种治理难题久拖不决的困境中挣扎，慢慢地会显出疲态；有的会从积极主动找问题变成得过且过，多一事不如少一事，从而严重影响基层治理的能动性。由于“吹哨报到”机制的有效实施，一位乡党委（地区工委）书记作了这样一段描述，“这段时间我一直没有闲着。我利用晚上和周末，到辖区每一个社区走访，看看每个社区都存在哪些需要解决的问题。在这个基础上，跟社区书记、主任沟通，把每个社区的问题都尽量拉出清单。看看哪些是楼院自治就能解决的，哪些是社区自己就能解决的；哪些是地区工委要解决的，哪些是需要吹哨解决的；哪些是今年要解决的，哪些是需要长期解决的。”这种“问题清单”意识，是对“吹哨报到”体制改革试点取得显著效果的积极回应。在2018年的“吹哨报到”体制改革试点中，许多街乡镇的“精准吹哨”破解了辖区治理中的长期难题。实践证明，“吹哨报到”机制创新给基层治理带来了深刻变化，基层治理的能动性显著提升，大大激发了基层主动找问题、发现问题、梳理问题、解决问题的积极性。

弥补两项体制机制局限

破解行政条块分割的封闭性。我国现行的行政管理体制，是按照所管辖的事权，对行政单位进行条块化的体制设置。与基层治理有关的土地房屋、道路交通、环境卫生、电力通信、社会治安、食品安全等等，均分属于不同的行政管理部门。这种条块分割的方式，在国家治理机制中，权责分明，运行顺畅。但在基层治理中，往往会遇到各种综合性难题，这些难题牵扯到多个行政主管部门的权责。在过去的基层治理中，街乡镇处于权力结构的最底层，基层治理的重任又主要由他们负担。在条块分割的行政机制下，街乡镇由于权力所限，遇到综合性治理难题往往束手无策，根本无法调动上级有关部门协同处理。这种机制，严重影响了基层综合性难题的有效解决。正是“吹哨报到”机制为基层赋能，有效打破了条块分割的封闭性。在“吹哨报到”机制下，大家首先共同面对的是“问题”，而不是“权力”。基层的“哨音”，变成了一致行动的“号角”。这大大突破了不同部门之间的藩篱，破解了条块分割造成的封闭性，为基层治理对综合性难题进行综合施策开启了便捷的路径。全市范围内基层治理中的很多综合性难题，都是在“吹哨报到”机制下，各有关主责部门闻“哨音”而动，积极协调配合、协同化解，形成了在条块分割行政管理机制下，基层综合性难题的有效化解路径。

打通垂直层级管理的局限性。在垂直层级管理体制下，终端问题的解决，往往都会成为难题。行政权力大小在从上向下传导中，是逐级缩减的，但问题的落实，从上到下却越来越具体。越具体的问题，所面临的特殊性和复杂性就越大，这势必给解决终端问题造成很多难以克服的困难。随着社会不断发展，基层社会所面临的问题也越来越复杂。在基层治理过程中，往往需要街乡社区面对这些基层治理难题。但传统垂直管理体制下的权力位阶，在终端问题解决时如何快速、有效调动上级部门的力量方面，具有天然的局限性。这给基层单位调动上级资源造成一定的工作障碍，不利于基层社会治理中终端难题的有效化解。“吹哨报到”基层治理机制，因事赋能，权责下沉，在垂直层级管理体制中建立了有效的反向传导和督促机制，更有利于有关主责部门能够及时应对基层治理难题，切实为街乡基层助力。有效扩展参与基层社会治理的主体范围，为解决超大型城市基层社会治理找到了行之有效的模式和路径。

（作者系北京联合大学首都法治研究中心主任、教授）