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原创|新《问责条例》:提高问责工作的政治性精准性实效性

文章来源:《党课参考》 作者:马康 发布时间:2019-11-08 11:52:12 字体:


中央纪委国家监委中国纪检监察学院干部、法学博士 马康


2019年9月4日,中共中央印发了修订后的《中国共产党问责条例》(简称“新《问责条例》”),并发出通知,要求各地区各部门认真遵照执行。新《问责条例》以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,以党章为根本遵循,根据全面从严治党的新实践,在2016年7月制定的《中国共产党问责条例》(简称《问责条例》)基础上进行了较大幅度的修订,进一步健全和完善了问责工作的原则、内容、程序和方式等,提高了问责工作的政治性、精准性、实效性。


一、贯彻实施新《问责条例》的重要意义


2016年制定的《问责条例》,为党的问责工作提供了制度遵循,成为管党治党的利器。根据十九届中央纪委三次全会工作报告,仅2018年,全国就有1.3万个单位党委(党组)、党总支、党支部,237个纪委(纪检组),6.1万名党员领导干部被问责,失责必问、问责必严成为常态。但是,自党的十九大以来,全面从严治党理论、实践和制度创新出现了新的重大成果,也出现了一些新情况新问题。问责工作必须持续从严,同时也需要精准有效。新《问责条例》对深入贯彻党的十九大精神,激励督促各级党组织、党的领导干部不忘初心、牢记使命,在党的建设和党的各项事业中认真履职、主动担当,具有重要意义。

(一)坚决做到“两个维护”的必然要求

党的核心只有一个,党的权威必须归于党中央,这是从实践中历尽艰辛探索得来的宝贵经验。党的十八大以来,党中央要求全党增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”。这些要求是具体的不是抽象的,关键在于不折不扣地贯彻执行党的路线方针政策和党中央重大决策部署。今年1月印发的《中共中央关于加强党的政治建设的意见》要求,以党章为根本依据,不断完善保障“两个维护”的制度机制,严格执行《关于新形势下党内政治生活的若干准则》《中国共产党重大事项请示报告条例》《中共中央政治局关于加强和维护党中央集中统一领导的若干规定》等规章制度,加强对贯彻执行党的路线方针政策和决议情况的督促检查,完善党中央重大决策部署和习近平总书记重要指示批示贯彻落实的督查问责机制。

新《问责条例》在第一条开宗明义地指出,这部重要党内法规的根本目的是“为了坚持党的领导,加强党的建设,全面从严治党,保证党的路线方针政策和党中央重大决策部署贯彻落实,规范和强化党的问责工作”,就是要推动党组织和党的领导干部切实把责任扛起来,并在第二条明确了习近平新时代中国特色社会主义思想的指导地位,坚决维护习近平总书记党中央的核心、全党的核心地位,坚决维护党中央权威和集中统一领导,这不仅与党章的规定一脉相承,也体现了问责工作的政治性。

(二)加强新时代党的建设,推动全面从严治党向纵深发展的迫切要求

当前,国际形势波谲云诡,国内改革发展稳定的任务繁重,虽然全面从严治党已取得历史性成就,由初始阶段的治标为主,转向标本兼治、不断向纵深发展的重要节点,但反腐败斗争形势依然严峻复杂。以习近平同志为核心的党中央高瞻远瞩,提出新时代党的建设的总要求,把制度建设贯穿于党的建设之中。在这种形势下,全党上下更要团结一心、步调一致。但在现实中,仍有少数党员干部没有和党中央保持一致,重大原则问题上另行一套,重大事项不请示报告,没有做到令行禁止。有的在贯彻执行中央决策部署时,表态多于行动,调门高于实际,甚至拖沓敷衍、推诿扯皮,等等。对于这些问题,部分领导干部采取“好人主义”,监督乏力,该发现的问题没有及时发现,该处置的问题没有及时处置,造成了严重的后果。在已经查处的案件中发现,有的领导干部没有落实主体责任,对于全面从严治党不抓不管,有的对群众疾苦漠不关心,在涉及群众现实利益的问题上不作为、乱作为、慢作为、假作为,造成了恶劣的影响。这次修订《问责条例》,就是要聚焦加强党的建设,推进推动全面从严治党和党风廉政建设,完善问责相关制度规定,为加强新时代党的建设,推动全面从严治党取得更大战略性成果提供制度保障。

(三)总结实践经验,推动问责制度与时俱进的需要

自2016年7月8日《问责条例》施行以来,伴随着全面从严治党和问责实践的不断深入,问责的具体内容和方式方法也在探索发展中不断创新完善,积累了宝贵的实践经验,进入到以制度化进行总结提炼的新阶段。但也应当看到,有的地方在实际工作中也出现了一些新情况、新问题,主要表现为问责不到位、程序不规范、问责泛化简单化等问题,在一定程度上影响了问责工作的政治效果、纪法效果和社会效果。修订《问责条例》,就是要以问题为导向,完善问责工作的相关规定,做到问责的科学化、规范化、精准化,让领导干部习惯在受监督的环境下工作,充分激发党员干部干事创业、担当作为的积极性。


二、新《问责条例》体现了问责工作的规范化精准化程序化


新《问责条例》全文一共二十七条,与原《问责条例》的十三条相比,总体上主要在以下六个方面更加鲜明地体现出规范化精准化程序化的特点。

(一)把“两个维护”作为根本原则和首要任务

新《问责条例》第一条规定了法规目的和依据是“为了坚持党的领导,加强党的建设,全面从严治党,保证党的路线方针政策和党中央重大决策部署贯彻落实”,相比原有规定,新《问责条例》新增“为了坚持党的领导,加强党的建设”、“保证党的路线方针政策和党中央重大决策部署贯彻落实”等,凸显出新《问责条例》就是要推动主体责任的落实,让各级党组织和党的领导干部把责任切实扛起来。新《问责条例》第二条与党章总纲的规定一脉相承,明确了法规的指导思想是习近平新时代中国特色社会主义思想。党的十八大以来,党和国家事业取得历史性成就、发生历史性变革,最根本的原因在于以习近平同志为核心的党中央的坚强领导,有习近平新时代中国特色社会主义思想的科学指引。各级党组织和党的领导干部通过贯彻落实党的路线方针政策和党中央重大决策部署,在具体工作中落实“两个维护”,经受实践的全面检验。从实际情况看,各级党组织和党的领导干部贯彻落实“两个维护”在整体上的效果较好,但在具体工作的层面还存在不同程度的差距。“两个维护”涉及方方面面,各级党组织和党的领导干部要在实践中做到见人、见事、见行动,既要在重大原则问题上做到立场坚定,也要在个人生活上做到自我约束严之又严,真正做到无论“八小时内外”都能时时刻刻牢记“两个维护”,做到“两个维护”。此次修订《问责条例》,把坚决维护习近平总书记党中央的核心、全党的核心地位,坚决维护党中央权威和集中统一领导作为根本原则和首要任务,明确问责主体、压实政治责任,有利于督促各级党组织和领导干部始终同党中央保持高度一致,坚守初心使命,在思想上、政治上、行动上自觉做到“两个维护”,保证党的路线方针政策和党中央重大决策部署的贯彻落实,推动全面从严治党向纵深发展,具有重大而深远的意义。

(二)细化规定问责主体的职责权限

2016年制定的《问责条例》中,规定了具有问责职权的党组织包括各级党委(党组)、纪委(纪检组)和党的工作机关。但在过去的实践中,存在问责主体发挥作用不平衡的现象,有的地方尚未形成问责合力,仍以纪检监察机关为主,而其他问责主体则发力不够。针对这一问题,新《问责条例》在已有的三类问责主体的基础上,通过细化规定,压实主体责任,使相关职责更加明确化、具体化。

新《问责条例》第四条修改了第一款,并增加了第二款和第三款,完善了不同问责主体职责,明确党委(党组)的主体责任,纪委履行监督专责,党的工作机关依据职能履行监督职责。新《问责条例》第四条第一款规定,“党委(党组)应当履行全面从严治党主体责任,加强对本地区本部门本单位问责工作的领导,追究在党的建设、党的事业中失职失责党组织和党的领导干部的主体责任、监督责任、领导责任”,将《问责条例》中的“职责权限”进一步明确为包括“全面从严治党主体责任,加强对本地区本部门本单位问责工作的领导”。落实管党治党政治责任的关键在于党委,通过党委压实主体责任,有利于督促各级党组织和党的领导干部强化政治担当、积极主动作为。第二款、第三款规定,“纪委应当履行监督专责,协助同级党委开展问责工作”“党的工作机关应当依据职能履行监督职责,实施本机关本系统本领域的问责工作”。《中国共产党党内监督条例》规定,建立健全党内监督体系不仅需要党中央统一领导,而且还需要党委(党组)全面监督,纪律检查机关专责监督,党的工作部门职能监督,党的基层组织日常监督,党员民主监督。之所以会有部分地区纪委“单打独斗”的现象,原因是一些党委(党组)以及党的工作机关仍存在思想认识上的误区,进而表现在具体工作中没有形成科学有效的问责工作机制,发现或收到问责的线索后落实问责职责不到位。新《问责条例》通过细化各类问责主体的职责,在加强党对问责工作统一领导的同时,有利于充分发挥各类问责主体的作用,进一步压实管党治党政治责任。同时,为强化上级党组织对问责工作的领导和监督,新《问责条例》明确了纪委、党的工作机关启动问责调查、作出问责决定等有关事项应当报经同级党委或者其主要负责人批准的情形。并在第九条第二款明确规定:“应当启动问责调查未及时启动的,上级党组织应当责令有管理权限的党组织启动。根据问题性质或者工作需要,上级党组织可以直接启动问责调查,也可以指定其他党组织启动。”

(三)明确问责原则,突出权责一致错责相当

2016年制定的《问责条例》规定,问责对象是各级党委(党组)、党的工作部门及其领导成员,各级纪委(纪检组)及其领导成员,重点是主要负责人。新《问责条例》在第三条中进一步明确了问责原则,新增第三项“权责一致、错责相当”、第四项“严管和厚爱结合、激励和约束并重”和第六项“集体决定、分清责任”。通过具体条文的修改落实了问责对象的范围、问责责任的划分等。第五条界定了问责对象的范围是“党组织、党的领导干部,重点是党委(党组)、党的工作机关及其领导成员,纪委、纪委派驻(派出)机构及其领导成员”。突出强调了“党委(党组)、党的工作机关及其领导成员”是问责对象的“重点”。第六条第一款对于党组织领导班子、领导班子主要负责人和直接主管的班子成员、参与决策和工作的班子成员的责任作了进一步划分,强调“在职责范围内”承担责任,该是谁的责任就是谁的责任,突出了“权责一致、错责相当”原则的要求;同时增加了两款规定,即第二款“对党组织问责的,应当同时对该党组织中负有责任的领导班子成员进行问责”和第三款规定“党组织和党的领导干部应当坚持把自己摆进去、把工作摆进去,注重从自身找问题、查原因,勇于担当、敢于负责,不得向下级党组织和干部推卸责任”。这两款规定是针对实践中出现的问责不力和泛化简单化等问题,坚持问题导向,着力从制度上立规矩,以较为具体的规定来明确区分不同主体的责任,通过查找偏差堵住制度的漏洞,增强问责工作的科学性。

抓住“关键少数”,才能通过真正发挥问责的作用,督促其把责任真正扛起来。曾经有一些地方出现“打折扣”、搞变通的做法,在问责部分领导干部时避重就轻,甚至出现以问责下级代替上级、以问责一般干部代替领导干部等极为错误的情况。这些情况在形式上表现为责任界限的模糊不清,实质上是推卸责任,损害问责公信力。必须通过科学合理的规定,在指导原则、具体操作指南等方面聚焦问责靶心、增强问责力度,既不能问责领导干部时避重就轻,更不能让下级党组织和一般干部“代人受过”,要真正强化党组织和党的领导干部的责任担当。

(四)丰富细化问责情形,提出更高标准更严要求

党的十九大提出新时代党的建设总要求,强调全面推进党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设,把制度建设贯穿其中,深入推进反腐败斗争。新《问责条例》落实中央要求,吸收实践新经验,针对党内存在的思想不纯、政治不纯、组织不纯、作风不纯等突出问题,进一步丰富细化问责情形,将原有六大类问责情形修改为十一大类,内容更加具体、指向性进一步增强,提出了更严标准、更高要求。

新《问责条例》按照中央有关要求,结合基层实践,将《问责条例》中党的建设缺失情形进行拓展,第七条增加第二项对“党的政治建设”进行规定,“党的政治建设抓得不实,在重大原则问题上未能同党中央保持一致,贯彻落实党的路线方针政策和执行党中央重大决策部署不力,不遵守重大事项请示报告制度,有令不行、有禁不止,阳奉阴违、欺上瞒下,团团伙伙、拉帮结派问题突出,党内政治生活不严肃不健康,党的政治建设工作责任制落实不到位,造成严重后果或者恶劣影响的”。第三项将“党性教育特别是理想信念宗旨教育薄弱”细化为“党的思想建设缺失,党性教育特别是理想信念宗旨教育流于形式,意识形态工作责任制落实不到位,造成严重后果或者恶劣影响的”。第四项将“组织生活不健全,党组织软弱涣散”细化为“党的组织建设薄弱,党建工作责任制不落实,严重违反民主集中制原则,不执行领导班子议事决策规则,民主生活会、‘三会一课’等党的组织生活制度不执行,领导干部报告个人有关事项制度执行不力,党组织软弱涣散,违规选拔任用干部等问题突出,造成恶劣影响的”。第五项将“中央八项规定精神不落实,作风建设流于形式”细化为“党的作风建设松懈,落实中央八项规定及其实施细则精神不力,‘四风’问题得不到有效整治,形式主义、官僚主义问题突出,执行党中央决策部署表态多调门高、行动少落实差,脱离实际、脱离群众,拖沓敷衍、推诿扯皮,造成严重后果的”。第八项将“领导巡视巡察工作不力,落实巡视巡察整改要求走过场、不到位,该问责不问责”也纳入问责范围。第九项“履行管理、监督职责不力”和第十项“教育医疗、生态环境保护、食品药品安全、扶贫脱贫、社会保障等涉及人民群众最关心最直接最现实的利益问题上不作为、乱作为、慢作为、假作为”体现了新《问责条例》以人民为中心的发展思想。

十一类问责情形涵盖了党的领导、党的建设和党的事业等各个方面,以更加细化和精准的规定,更加明确了责任。尤其是对照中央最新要求,与时俱进地将形式主义、官僚主义纳入问责范围之中。在对党组织、党员干部履职尽责提出更严要求的同时,也划出了更为明晰可见的标尺,有利于解决问责不到位和泛化简单化问题,为精准问责提供制度保障。

(五)建立健全问责程序,把问责权力关进制度笼子

自2016年制定的《问责条例》实施以来,失责必问、问责必严成为常态,但在个别地区也出现了问责程序不规范、随意启动问责等问题,严重损害了问责工作的严肃性。此次《问责条例》修订,以规范化、精准化为着眼点,从问责机制和程序上进行细化规定,新增加了第九条、第十条、第十一条,修改了第十二条,从启动、调查、报告、审批、实施等各个环节对问责工作予以全面规范,使问责的流程更加明确具体,问责工作的规定更具有操作性,体现了把问责权力关进制度笼子。

在第九条、第十一条、第十二条中,问责程序的“审批”出现了两次,“批准”出现了三次,涉及启动问责调查、形成调查报告、作出问责决定等关键事项,通过完善这些环节的审批程序,有效增强了问责工作的科学性和严肃性。其中,第九条第一款详细规定了需要进行问责调查的,有管理权限的党委(党组)、纪委、党的工作机关应当经主要负责人审批,及时启动问责调查程序。其中,纪委、党的工作机关对同级党委直接领导的党组织及其主要负责人启动问责调查,应当报同级党委主要负责人批准。第二款详细规定了对应当启动问责调查未及时启动的,上级党组织应当责令有管理权限的党组织启动,根据问题性质或者工作需要,上级党组织可以直接启动问责调查,也可以指定其他党组织启动。第十条规定,启动问责调查后,应当组成调查组,依规依纪依法开展调查,查明党组织、党的领导干部失职失责问题,综合考虑主客观因素,正确区分贯彻执行党中央或者上级决策部署过程中出现的执行不当、执行不力、不执行等不同情况,精准提出处理意见,做到事实清楚、证据确凿、依据充分、责任分明、程序合规、处理恰当,防止问责不力或者问责泛化、简单化。此外,新《问责条例》增加了问责对象的权利保障和救济程序。党章明确规定,党员享有的党章规定的各项权利必须受到尊重和保护,党的任何一级组织、任何党员都无权剥夺。申辩权、申诉权是党章赋予党员的权利,在2019年初中共中央办公厅印发的《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》中已经进行了具体规定。新《问责条例》也在部分条文中规定了对问责对象的权利保障程序,其中,第十一条第一款规定,查明调查对象失职失责问题后,调查组应当撰写事实材料,与调查对象见面,听取其陈述和申辩,并记录在案;对合理意见,应当予以采纳。调查对象应当在事实材料上签署意见,对签署不同意见或者拒不签署意见的,调查组应当作出说明或者注明情况。第二十条规定,问责对象对问责决定不服的,可以自收到问责决定之日起1个月内,向作出问责决定的党组织提出书面申诉。作出问责决定的党组织接到书面申诉后,应当在1个月内作出申诉处理决定,并以书面形式告知提出申诉的党组织、领导干部及其所在党组织。这些规定不仅保障了问责对象的党员权利,同时通过问责对象充分表达意见,可以使其了解问责决定的形成,有利于对问责决定的执行。

(六)区分情况分类处理,着力提高问责精准性

问责不是目的,而是要本着惩前毖后、治病救人的态度,督促党组织和领导干部强化责任意识,激发担当精神。新《问责条例》坚持严管和厚爱结合,实事求是、精准问责,区分不同情况,着力提高问责的政治性、精准性、实效性。既推动责任落实,又规范问责、分类处理。第十六条规定,对失职失责性质恶劣、后果严重的,不论其责任人是否调离转岗、提拔或者退休等,都实行终身问责。这一条文增加的“等”字,既反映了坚持失责必问、问责必严的决心,也是扎紧制度笼子的举措。

新增加的第十七条、第十八条和第十九条落实中央精神,贯彻落实习近平总书记“三个区分开来”的要求,精准把握政策,对于不同情形的干部可以分别不予问责或者免予问责,从轻或者减轻问责,从重或者加重问责。第十七条规定,有下列情形之一的,可以不予问责或者免予问责:在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误,尚无明确限制的探索性试验中的失误,为推动发展的无意过失;在集体决策中对错误决策提出明确反对意见或者保留意见的;在决策实施中已经履职尽责,但因不可抗力、难以预见等因素造成损失的。对上级错误决定提出改正或者撤销意见未被采纳,而出现本条例第七条所列问责情形的,依照前款规定处理。上级错误决定明显违法违规的,应当承担相应的责任。第十八条规定,有下列情形之一,可以从轻或者减轻问责:及时采取补救措施,有效挽回损失或者消除不良影响的;积极配合问责调查工作,主动承担责任的;党内法规规定的其他从轻、减轻情形。第十九条规定,有下列情形之一,应当从重或者加重问责:对党中央、上级党组织三令五申的指示要求,不执行或者执行不力的;在接受问责调查和处理中,不如实报告情况,敷衍塞责、推卸责任,或者唆使、默许有关部门和人员弄虚作假,阻扰问责工作的;党内法规规定的其他从重、加重情形。

同时,为了树立鲜明的干事导向,第二十二条规定,正确对待被问责干部,对影响期满、表现好的干部,符合条件的,按照干部选拔任用有关规定正常使用。

开展问责工作,要明确问责目的。实施问责的最终目的,是要督促党组织和领导干部强化责任意识,激发担当精神,而不是要束缚干部手脚。新《问责条例》坚持严管和厚爱结合、激励和约束并重,既严肃问责、严格问责,又规范问责、精准问责,都是为了平衡好责任担当和保护干部积极性。


三、如何贯彻落实新《问责条例》,提高问责工作的政治性精准性实效性


要抓好新《问责条例》的学习宣传和贯彻落实,切实把新《问责条例》要求转化为担当行动,把贯彻执行新《问责条例》情况纳入巡视巡察和派驻监督重点,推动《问责条例》各项规定落到实处。具体如何贯彻实施,要注意四个方面的问题。

(一)敢于较真碰硬,把制度执行到底

制度的生命在于执行。新《问责条例》能否真正发挥实效,发挥震慑效应,关键在于各级党组织和党员领导干部敢不敢较真、能不能碰硬。要提升问责公信力,就必须确保问责的贯彻执行。把问责的责任层层传导,不仅落实到党委(党组)、纪委(纪检组),也分解到组织、宣传、统战、政法等部门。防止制度的“空转”,就要做到“监督的再监督”“问责的再问责”,促使各级党组织和党员领导干部敢于问责、严格问责。

(二)压实主体责任,让问责主体到位

2016年制定的《问责条例》自颁布实施以来,各级党委(党组)、党的工作机关问责意识得到了增强。但由于思想认识原因,实践中仍存在纪检监察机关为主,甚至“包打天下”“唱独角戏”,而其他问责主体不愿问责、不会问责的情况。新《问责条例》第四条第一款规定,党委(党组)应当履行全面从严治党主体责任,加强对本地区本部门本单位问责工作的领导;第二款规定,纪委应当履行监督专责,协助同级党委开展问责工作;第三款规定,党的工作机关应当依据职能履行监督职责,实施本系统本领域的问责工作。要准确把握新《问责条例》赋予纪委的职责定位,通过监督压实主体责任,形成各类问责主体齐抓共管的工作合力。

(三)强化程序意识,让问责更加规范化

程序的作用在于制约权力行使的任意性。在问责工作中严格依规依纪,既可以规范制约权力,又有利于工作开展。增强程序意识,可以使权力运行更加规范有序,问责工作更加阳光透明。因此,必须着眼规范问责、精准问责,不断强化问责工作的程序意识。在实践中,有些地方问责存在越位错位,违背了依规依纪依法问责的原则。此次《问责条例》修订,专门增加了问责程序,使程序性的操作更加明确具体。要按照新《问责条例》的要求,依规依纪依法启动问责调查,明确问责调查要求,综合考虑主客观因素,正确区分不同情况。严格依照问责调查报告的程序,贯彻民主集中制,落实集体决定,更加精准地提出处理意见。

(四)推动问题解决,让抓好整改成为落实问责的抓手

发现问题之后不仅要及时解决,更要通过问题抓好整改,形成纠偏的有效机制。必须贯彻新《问责条例》相关要求,深入推动以案促改。各级党组织和党的领导干部必须从讲政治的高度对待问责工作,严格按照问责意见制定整改方案,完成整改任务。最终达到汲取经验教训,堵塞监管漏洞的目的。

责任编辑:郭羽

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