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党课|新《公务员法》:建设高素质专业化公务员队伍的法律保障

文章来源:《党课参考》 作者:胡仙芝 发布时间:2019-09-05 09:41:36 字体:

2018年12月29日,第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过新修订的《中华人民共和国公务员法》(以下简称新《公务员法》),并决定自2019年6月1日起施行。2019年7月,中共中央办公厅印发了《关于贯彻实施公务员法建设高素质专业化公务员队伍的意见》(以下简称《意见》),要求各级党委(党组)及其组织(人事)部门把学习贯彻新《公务员法》作为一项严肃的政治任务,与建设高素质专业化公务员队伍结合起来,努力建设一支信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁的公务员队伍。


一、贯彻实施新《公务员法》的重要意义


新《公务员法》是我国干部人事管理中第一部基础性法律,是公务员管理的基本依据,是改革开放以来党政机关干部人事制度改革成果的集中体现,反映了机关干部人事管理的基本规律和要求,具有鲜明的中国特色。贯彻实施新《公务员法》,不仅能使公务员管理基本实现有法可依、有章可循,同时还能极大地促进公务员队伍结构优化和公务员素质能力提升,对建设高素质专业化公务员队伍有着重要意义。尤其是当前我国已进入中国特色社会主义新时代,贯彻实施新《公务员法》,对于我国的社会主义建设事业和促进国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。

(一)新《公务员法》以法律的方式巩固了我党新时代党的组织路线和干部路线

2018年7月,习近平总书记在全国组织工作会议上发表重要讲话时指出:“实现中华民族伟大复兴,坚持和发展中国特色社会主义,关键在党,关键在人,归根到底在培养造就一代又一代可靠接班人。”为此,新时代党的组织路线是全面贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想,以组织体系建设为重点,着力培养忠诚干净担当的高素质干部,着力集聚爱国奉献的各方面优秀人才,坚持德才兼备、以德为先、任人唯贤,为坚持和加强党的全面领导、坚持和发展中国特色社会主义提供坚强组织保证。新《公务员法》把习近平新时代中国特色社会主义思想作为公务员制度必须长期坚持的指导思想,把坚持和加强党的领导、坚持中国特色社会主义制度等一系列政治要求,体现到立法目的、管理原则、条件义务等规定中,把落实好干部标准贯穿公务员管理全过程和主要环节,不仅进一步彰显了中国特色,更是为坚持和加强党的全面领导、贯彻实施新时代党的组织路线和干部路线提供了法律依据和组织保障。

(二)新《公务员法》适应了公务员队伍管理规律,体现了与时俱进

新《公务员法》吸收和巩固了我国改革开放以来干部管理体制改革和公务员分类管理等前期改革成果,是在前期改革探索基础上的继续推进。如2014年6月,中共中央办公厅下发《关于加强和改进优秀年轻干部培养选拔工作的意见》,优化干部成长路径,破解“唯年龄”问题;2016年7月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《专业技术类公务员管理规定(试行)》《行政执法类公务员管理规定(试行)》,深化公务员分类管理制度改革、建立公务员职务与职级并行制度,同时完善事业单位领导人员管理制度体系,从制度层面为建设一支高素质的干部队伍提供了坚强保障;2016年8月,中共中央办公厅印发《关于防止干部“带病提拔”的意见》,明确实行党委书记、纪委书记在拟提任干部廉洁自律情况结论性意见上签字制度,还明确提出“凡提四必”要求,即干部档案“凡提必审”,领导干部个人有关事项报告“凡提必核”,纪检监察机关意见“凡提必听”,反映违规违纪问题线索具体、有可查性的信访举报“凡提必查”,确保人选忠诚、干净、担当。党的十八大以来,党中央坚持全面从严治吏,持续开展专项整治,不断规范清理党政领导干部在企业、社团等兼职,打出了整饬吏治的“组合拳”,净化了干部队伍……这些干部管理制度的改革都是新形势下新问题导向的改革需要,新《公务员法》对这些改革的成果都有着很好的体现,适应了事业发展的新形势,也体现了干部管理和公务员队伍建设的内在需要和管理规律。

(三)贯彻新《公务员法》有利于依法管理和培养锻造高素质专业化公务员队伍

新《公务员法》,其核心之一就是坚持全面从严治党和从严管理干部的原则,加强和完善了对公务员的监督与惩戒。党的十八大以来,党中央坚持全面从严治党、从严管理干部,习近平总书记提出了坚持严管和厚爱结合、激励和约束并重的要求,在从严教育、从严管理、从严监督公务员方面细化实化制度举措。同时,围绕激励公务员新时代新担当新作为,进一步完善公务员激励保障制度规定。这些制度的完善和细化,对于我国公务员管理部门依法管理干部、培养和锻造公务员队伍、实现公务员队伍的高素质和专业化具有重要的促进意义。


二、新《公务员法》体现了公务员管理制度的创新内容


新《公务员法》由原来的18章107条调整为18章113条,增加6条,实质性修改49条,个别文字修改16条,条文顺序调整2条。从总体上看,新《公务员法》体现了四个方面的创新。

(一)旗帜鲜明地加强了公务员制度的政治性

具体表现为总则部分的修订:其一,将“科学发展观”和“习近平新时代中国特色社会主义思想”写入了总则的第四条,明确为公务员管理工作必须长期坚持的指导思想。其二,在第一条立法目的中,将原来“建设高素质的公务员队伍,促进勤政廉政,提高工作效能”的表述,修改为“促进公务员正确履职尽责,建设信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁的高素质专业化公务员队伍”。其三,在第二条公务员政治属性中,在原来的基础上增加了“公务员是干部队伍的重要组成部分,是社会主义事业的中坚力量,是人民的公仆”的表述。其四,在第七条公务员任用中,将原来的“坚持任人唯贤、德才兼备”的原则扩展为“坚持德才兼备、以德为先,坚持五湖四海、任人唯贤,坚持事业为上、公道正派”,并强调“突出政治标准,注重工作实绩”。其五,新增第十一条,规定“公务员工资、福利、保险以及录用、奖励、培训、辞退等所需经费,列入财政预算,予以保障”,提高了公务员的劳动保障。以上修改充分明确了公务员是干部队伍的重要组成部分,是社会主义事业的中坚力量,是人民的公仆,大大强化了公务员的政治属性。在公务员的条件、义务、任用、考核、培训等重要环节突出政治标准、强化政治素质。这些修改和完善,集中体现了公务员政治性、先进性、示范性的要求,必将有力促进公务员队伍的政治建设和思想建设。

(二)大大增强了高素质和专业化的要求

新《公务员法》充分体现了公务员制度改革新要求。贯彻落实党的十八届三中全会有关要求,修改非领导职务为职级,建立公务员职务与职级并行制度,体现持续激励,注重倾斜基层,这是公务员制度的重大改革和完善。落实分类改革要求,按照综合管理类、专业技术类和行政执法类公务员不同类别特点,进一步明确分类考录、分类考核、分类培训要求,规范聘任管理。这些修改和完善,有利于进一步激发广大公务员的积极性,加快推进公务员队伍的专业化建设。

(三)有针对性地解决了公务员的积极性问题

新《公务员法》充分体现了近年来干部人事制度改革新要求。问题是制度变革的动力,也是改革发力的方向。新《公务员法》坚持问题导向,着力解决不作为、不担当、形式主义、官僚主义等突出问题,明确规定公务员的职务、职级实行能上能下,对不适宜或者不胜任现任职务、职级的,应当进行调整;新增专项考核,规定公务员考核指标应当根据不同职位类别、不同层级机关设置;加强与有关法律法规的有机衔接,增加监督管理公务员方面的内容,增加禁止性纪律规定,进一步扎牢从严管理公务员的制度笼子。同时,加大激励保障政策供给,完善表彰奖励、申诉控告等制度。这些修改和完善,全面贯彻了坚持严管和厚爱相结合的要求,对于加强公务员队伍的作风建设必将起到积极作用。

(四)从全体系全流程的角度完善了公务员管理的各方面各环节

新《公务员法》在公务员管理制度上也与我国经济、政治、文化、社会、生态文明的发展方向与发展现状相适应,体现了未来的变化趋势要求和适应性要求。具体来看,新《公务员法》在公务员管理的各个环节体现了六个方面的创新。

1.公务员进入与退出方面的制度创新。公务员队伍在人员上既要保持一定的稳定性,又要具有一定的流动性,在进入与退出两个端口进行制度创新,可以更好地实现新旧交替。新《公务员法》在继续秉承“公开考试、严格考察、平等竞争、择优录取”的原则上,按照“综合管理类、专业技术类、行政执法类”分类考试与分类选拔的基础,在录用方面进行了7处修订:其一,在现第十三条第三点公务员应具备的条件中,在“拥护中华人民共和国宪法”基础之上,增加了“拥护中国共产党领导和社会主义制度”的必备条件。其二,在现第二十五条增加了“国家对行政机关中初次从事行政处罚决定审核、行政复议、行政裁决、法律顾问的公务员实行统一法律职业资格考试制度,由国务院司法行政部门商有关部门组织实施”的要求,体现了依法治国战略的贯彻和公务员专业化程度的提高。其三,在现第二十六条“不得录用为公务员”的人员类型中,分别增加了第二点“被开除中国共产党党籍的”和第四点“被依法列为失信联合惩戒对象的”两种人员类型。其四,在现第三十条将原来的“考试内容根据公务员应当具备的基本能力和不同职位类别分别设置”修改为“考试内容根据公务员应当具备的基本能力和不同职位类别、不同层级机关分别设置”。其五,对聘任制进行了更为具体的约定,根据现第一百条内容规定,可以对“专业性较强的职位”和“辅助性职位”实行聘任制,并限定“涉及国家秘密的,不实行聘任制”。同时,在现第一百零三条提出,将试用期由原先的“一个月至六个月”改为“一个月至十二个月”。其六,在现第一百零九条规定:“在公务员录用、聘任等工作中,有隐瞒真实信息、弄虚作假、考试作弊、扰乱考试秩序等行为的,由公务员主管部门根据情节作出考试成绩无效、取消资格、限制报考等处理;情节严重的,依法追究法律责任。”这是针对近年来公务员招考中出现的一些乱象,进一步明确了法律责任和惩罚措施。其七,在现第四十七条增加“社会遴选”,规定“厅局级正职以下领导职务出现空缺且本机关没有合适人选的,可以通过适当方式面向社会选拔任职人选”;在现第七十条明确“公开选调”,规定“国有企业、高等院校和科研院所以及其他不参照本法管理的事业单位中从事公务的人员,可以调入机关担任领导职务或者四级调研员以上及其他相当层次的职级”。这两条规定打开了其他队伍中的精英进入高层公务员队伍的“玻璃门”,为高层公务员的选拔开辟了新渠道,可以有效解决内部层层晋升的行政人员“年龄太大、学历较低、知识陈旧”等问题,同时为高层公务员增加了竞争动力,形成“鲶鱼效应”。

总之,新《公务员法》体现出对公务员队伍建设“严把入口关”的法治精神,在退出方面则与《公务员法》保持一致,形成了良好的政策规定的延续性。其中,灵活的退休时间规定有助于配合此次党和政府机构改革的深入推进。

2.职务与职级方面的制度创新。党的十六大提出职务与职级并行的构想,我国《2010—2020年深化干部人事制度改革规划纲要》予以明确。此次正式进入立法程序,将“职级”写入新《公务员法》。职务职级“双梯”晋升制度,为中低层公务员在职务晋升之路以外,开辟了新的晋升渠道,为调动公务员的工作积极性实行更加科学的“职务+职级”的组合策略。该方面主要体现于新《公务员法》将原法“职务与级别”修改为“职务、职级与级别”,详细规定了领导职务、职级层次的划分标准。其中,现第十七条,“国家实行公务员职务与职级并行制度,根据公务员职位类别和职责设置公务员领导职务、职级序列”。把原法设置的领导职务、非领导职务调整为领导职务、职级。领导职务的层次与原法的设置相同,仍然是从国家级到乡科级五等十级,但职级由非领导职务中最高的巡视员到最低的办事员四等八级,调整为从一级巡视员到二级科员四等十二级,为公务员的晋升提供了一个更为广阔的空间。在现第二十一条中,将原法规定的“公务员领导职务、职级与级别的对应关系,由国务院规定”改为“由国家规定”,进一步明确了国家的政治主体地位;并规定“根据工作需要和领导职务与职级的对应关系,公务员担任的领导职务和职级可以互相转任、兼任;符合规定资格条件的,可以晋升领导职务或者职级”“公务员在同一领导职务、职级上,可以按照国家规定晋升级别”。明确了职务、职级之间可以同步走、单步走,也可以相互转换的灵活关系。

3.晋升与罚降方面的制度创新。考核是现代人力资源管理的核心步骤,也是奖惩、升降的基本依据。新《公务员法》在考核方面,也增加了新的要求。比如,现第三十五条在原来“全面考核公务员的德、能、勤、绩、廉,重点考核政治素质和工作实绩”的基础上,增加了“考核指标根据不同职位类别、不同层级机关分别设置”;现第三十六条将原来的“定期考核以平时考核为基础”扩展为“定期考核以平时考核、专项考核为基础”;现第三十九条明确了“定期考核的结果作为调整公务员职位、职务、职级、级别、工资以及公务员奖励、培训、辞退的依据”,增加了职位、职级两个内容。

晋升是人力资源管理中重要的激励手段。在公务员系统中,如果从低级职级岗升到高级职级岗,或从低级职务岗升到高级职务岗,或从同一级职级岗转为同一级职务岗,都被视为晋升,且后两种情况更具激励效果。具有职务的岗位才是核心岗位,才拥有法定的决策权与命令权。所以,新《公务员法》在现第四十条规定,“公务员领导职务实行选任制、委任制和聘任制。公务员职级实行委任制和聘任制”。在职务系列增加了聘任制,并明确了职级的任用方法,对破除“四唯”观念,即唯票、唯分、唯GDP、唯年龄取人具有很好的作用。同时,现第四十五条还取消了原法对于“越一级晋升职务”的限定,改为“特别优秀的或者工作特殊需要的,可以按照规定破格或者越级晋升”,为特别优秀的人才创造出担任高层职务的晋升空间。

关于罚降,现第八十七条增加了“责令辞职”,规定“领导成员因其他原因不再适合担任现任领导职务的,或者应当引咎辞职本人不提出辞职的,应当责令其辞去领导职务”。另外,现第一百零七条对“公务员离职之后的行为”进行了新的限定。

4.奖励与惩处方面的制度创新。新《公务员法》现第五十一条奖励原则中补充了“奖励坚持定期奖励与及时奖励相结合”的原则,并将第九章的“惩戒”改为“监督与惩戒”;现第五十七条增加了“机关应当对公务员的思想政治、履行职责、作风表现、遵守纪律等情况进行监督,开展勤政廉政教育,建立日常管理监督制度。对公务员监督发现问题的,应当区分不同情况,予以谈话提醒、批评教育、责令检查、诫勉、组织调整、处分”;现第五十八条“公务员应当自觉接受监督,按照规定请示报告工作、报告个人有关事项”,明确了公务员应加强自我监督与接受组织监督的具体要求,并规定了处理方法。现第五十九条禁止性纪律规定中增加了不能“不担当不作为”“违反家庭美德”等新要求,对公务员的行为管理从工作领域拓展到生活领域。在现第六十五条中,将“处分期满后,由处分决定机关解除处分并以书面形式通知本人”改为“处分期满后自动解除”,减少了行政监察的工作事务量,并避免发生因各种原因未收到书面通知而导致当事人的处分期“被延长”的情况。

5.使用与培育方面的制度创新。新《公务员法》突出了人力资源管理与开发并举的科学用人育人思想,不仅强调适才适用,而且注重培训培养。明确了“对公务员进行分类分级培训”。未来的公务员培训将按照“综合管理类、行政执法类、专业技术类”三种类别与“职务、职级”两个系列进行专门设计。现第六十七条将培训内容扩展为“对全体公务员应当进行提高政治素质和工作能力、更新知识的在职培训”。公务员作为政府运行的具体承载人,更加需要进行全面的职业生涯规划与持续不断的工作能力培训,提高政治素质、身心素质、岗位技能,改进工作方法,特别是大数据时代的国家治理,要求公务员掌握数据治理技能更是迫在眉睫。现第六十九条将“挂职锻炼”从公务员交流方式中去除,只认定了“调任、转任”两种方式。现第七十一条增加“上级机关应当注重从基层机关公开遴选公务员”,对基层公务员的晋升提供了制度保证。现第七十二条将“根据培养锻炼公务员的需要,可以选派公务员到下级机关或者上级机关、其他地区机关以及国有企业事业单位挂职锻炼”修订为“根据工作需要,机关可以采取挂职方式选派公务员承担重大工程、重大项目、重点任务或者其他专项工作”。现第七十四条增加了“公务员不得在其配偶、子女及其配偶经营的企业、营利性组织的行业监管或者主管部门担任领导成员”的限制性规定。现第七十五条将地域回避范围设定为“公务员担任乡级机关、县级机关、设区的市级机关及其有关部门主要领导职务的”,增加了“设区的市级”范围。

6.义务与权利方面的制度创新。新《公务员法》对公务员的义务与权利都进行了具体规定,并将义务列于权利之前,就是要求全体公务员能够切实认识到“义务第一”的职业品德要求。和原法相比,新《公务员法》没有修改权利的相关内容,但在现第十四条公务员应当履行的义务中,进行了完善:一是在第一点将原来的“模范遵守宪法和法律”完善为“忠于宪法,模范遵守、自觉维护宪法和法律,自觉接受中国共产党领导”。二是第二点在原来的“维护国家的安全、荣誉和利益”基础上,增加了“忠于国家”。三是第三点在原来“全心全意为人民服务,接受人民监督”的基础上,增加了“忠于人民”。四是第六点在“遵守纪律,恪守职业道德,模范遵守社会公德”的基础上,增加了“带头践行社会主义核心价值观”与“遵守家庭美德”。


三、如何贯彻实施新《公务员法》,建设高素质专业化公务员队伍


《意见》要求各级党委(党组)及其组织(人事)部门把学习贯彻新《公务员法》作为一项严肃的政治任务,与建设高素质专业化公务员队伍结合起来,努力建设一支信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁的公务员队伍。具体如何贯彻实施,需要注意四个方面问题。

(一)始终牢记和全面贯彻落实新时代党的建设总要求和新时代党的组织路线

建设高素质专业化公务员队伍,就是贯彻新时代党的组织路线,把好公务员录用的政治关,把好公务员培养的素质关和能力关。只有坚持党的领导和党的组织路线,广大公务员才能不断强化政治纪律,树牢“四个意识”,坚定“四个自信”,做到“两个维护”,对党绝对忠诚,提高政治能力,遵守政治纪律和政治规矩,坚决贯彻党的基本理论、基本路线、基本方略。

(二)坚持用习近平新时代中国特色社会主义思想武装公务员头脑

在培训公务员队伍中,一定要把学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想作为公务员培训的首要任务、考试测查的重要内容和考核监督的重要方面,把政治标准和政治要求贯穿融入公务员队伍建设全过程、各方面,推动广大公务员加强政治历练,全心全意为人民服务,立足岗位、履职尽责,为实现新时代党的历史使命担当作为、建功立业。

(三)深化分类改革,提高管理科学化水平

公务员制度作为人类历史上体现一定文明高度的管理制度,本身体现了一定的科学管理规律。新《公务员法》本身包含了公务员录用、考核、职务任免与升降、奖励、惩戒、回避、培训、调任、辞职、辞退、申诉、聘任等各个方面的管理制度,其内含及崇尚的凡进必考、重视功绩、相对稳定、公平公正等精神也一一体现在其录用退出机制、教育培训机制、考核评价机制、激励约束机制等一系列科学制度之中。

1.推行公务员职务与职级并行、职级与待遇挂钩制度。新《公务员法》重新设置了职级序列,规定综合管理类公务员职级序列由高至低依次为一级巡视员、二级巡视员、一级调研员、二级调研员、三级调研员、四级调研员、一级主任科员、二级主任科员、三级主任科员、四级主任科员、一级科员、二级科员。与原来的非领导职务相比,增加了4个层级。对职级晋升条件和程序作出原则规定。明确专业技术类、行政执法类公务员职级设置根据本法由国家另行规定,留出制度接口。这些做法对于调动广大公务员的积极性、主动性和创造性,完善公务员制度机制,推进公务员分类管理,加强专业化建设,拓宽公务员尤其是基层公务员职业发展空间,实现对公务员的持续激励具有积极作用,也有利于解决非领导职务设置存在的属性界定不清晰、设置不科学不合理等问题。

2.健全考核评价机制。新《公务员法》新增专项考核方式,规定考核指标根据不同职位类别、不同层级机关分别设置,着力解决一把尺子量到底的问题。加强考核结果的使用,明确“定期考核的结果作为调整公务员职位、职务、职级、级别、工资以及公务员奖励、培训、辞退的依据”“公务员在年度考核中被确定为不称职的,按照规定程序降低一个职务或者职级层次任职”,进一步强化考核的“指挥棒”作用。

3.健全奖励机制。新《公务员法》规定,公务员奖励要坚持定期奖励与及时奖励相结合,突出奖励时效性;将“勇于担当”作为奖励的重要情形,树立崇尚担当作为的良好导向;规定“可以向参与特定时期、特定领域重大工作的公务员颁发纪念证书或者纪念章”,以进一步提升公务员的职业荣誉感。

4.完善权益保障机制。新《公务员法》针对公务员工作任务重、压力大,经常加班加点的情况,规定公务员在法定工作日之外加班的,应当给予相应的补休,不能补休的按照国家规定给予补助。按照公务员养老等保险与社会保险相衔接的要求,对公务员的保险规定作了相应修改。进一步完善了公务员申诉控告条款,明确公务员不因申请复核、提出申诉而被加重处理,保障公务员提出批评、申诉、控告或者检举的权利,明确规定不得对批评、申诉、控告、检举进行压制或者打击报复。同时,规定对捏造事实,诬告、陷害他人的,依法追究法律责任。

(四)坚持从严管理,加强对公务员的全方位监督

新《公务员法》巩固了党的十八大以来从严治党、从严治吏的各项制度成果,把习近平总书记要求的从严管理干部贯彻落实到干部队伍建设全过程。

1.要与贯彻《中华人民共和国监察法》《中国共产党纪律处分条例》等相衔接。如把监督作为从严管理公务员的一个重要环节在新《公务员法》中予以明确,规定机关应当对公务员的思想政治、履行职责、作风表现、遵纪守法等情况进行监督,对监督发现问题的,应当区分不同情况,予以谈话提醒、批评教育、责令检查、诫勉、组织调整、处分;规定公务员必须按照规定请示报告工作、报告个人有关事项,使公务员的监督与相关法律法规有机衔接。

2.要更加严格约束公务员的纪律,从严管理和监督干部。新《公务员法》在遵守政治纪律和政治规矩方面,增加不得“散布有损宪法权威、中国共产党声誉的言论”,“组织或者参加旨在反对宪法、中国共产党领导的集会、游行、示威等活动”,“挑拨、破坏民族关系,参加民族分裂活动或者组织、利用宗教活动破坏民族团结和社会稳定”等禁止性规定;针对“为官不为”问题,将“不担当,不作为”列入不得违反的纪律行为;针对个别公务员网络行为失范、缺少自律问题,将“违反有关规定参与禁止的网络传播行为或者网络活动”列入不得违反的纪律行为。

3.要更加规范预防性针对性的监督措施。新《公务员法》对任职回避情形、地域回避情形、离职后从业限制规定等作了相应修改完善,特别是增加了“公务员不得在其配偶、子女及其配偶经营的企业、营利性组织的行业监管或者主管部门担任领导成员”,体现了对“关键少数”从严管理的要求。完善责令与辞职规定,明确“领导成员因其他原因不再适合担任现任领导职务的,或者应当引咎辞职本人不提出辞职的,应当责令其辞去领导职务”,从而督促其正确履行职责、积极有效作为。此外,新《公务员法》还规定,“公务员的职务、职级实行能上能下,对不适宜或者不胜任现任职务、职级的,应当进行调整”,以推动形成能者上、庸者下、劣者汰的用人导向和从政环境。

【作者系中共中央党校(国家行政学院)公共管理教研部研究员、博士生导师  胡仙芝】

责任编辑:周神青

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