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新时期人民调解的探索与实践

——以重庆市渝北区“1+5”工作制度为例

文章来源:七一网 作者:彭克斌 发布时间:2018-11-07 11:31:59 字体:

内容摘要:人民调解是化解社会矛盾的第一道防线,是维护社会和谐稳定的基础。现实工作中,各地仍然存在组织不规范、制度不健全、队伍不稳定等突出问题。如何建立一套有利于操作的制度?渝北区迎难而上,经过三年的实践与探索,于2015年12月创造性地推出了“1+5”人民调解制度。该制度正式实施以来,渝北区人民调解工作组织建设、规范化建设等方面不断向制度化、标准化、精细化方向发展,实现了组织领导全面加强,经费保障坚强有力,网络建设无缝覆盖,纠纷调处能力明显增强,调解质量大幅度提升,2018年2月,渝北区人民调解工作经验被司法部向全国推广。

主题词:渝北区 人民调解  探索与实践

近年来,随着城乡经济的快速增长,城市乡村基础设施建设不断加快,基层社会问题十分突出,这些问题和矛盾严重阻碍和影响了全面建成小康社会,实施乡村振兴的进程和发展。

归纳起来,主要问题如下:一是新型矛盾增多,调处难度增大。当前社会矛盾纠纷已由传统的邻里关系、婚姻家庭等常见性矛盾向征地拆迁、补偿安置、拖欠工资、交通事故、劳动争议等新型矛盾纠纷转换。这些新型矛盾纠纷专业性强,对调解员的素养要求高,调解工作难度增大。二是领导重视不够,单位部门落实不力。有的领导认为人民调解是可有可无的软工作,不能纳入党委、政府工作的议事日程;有的单位部门对人民调解作用认识不充分,重视和支持力度下降;有的群众认为人民调解没有强制力,以致出现矛盾纠纷不是诉讼就是上访。三是调解组织建设薄弱,调解员队伍不稳定。有的镇街(乡)调解组织力量单薄,少数调委会有专职调解员,大多数都是兼职调解员,工作容易顾此失彼;少数村级调解组织产生程序不规范,人员经常变动,更换频繁,工作熟悉程度连续性较差,调解员队伍极不稳定。四是调解队伍结构单一,专业素养总体偏低。基层调解员大多数是由村(居)两委干部兼任,调解队伍结构单一,人员素质参差不齐,法律知识贫乏,调解能力弱,制作调解记录、调解文书困难,难以胜任和应对重大疑难矛盾纠纷。五是调解经费不足,缺乏保障机制。按照财政部、司法部《关于进一步加强人民调解工作经费保障的意见》和《人民调解法》的要求,许多区县调解经费至今没有得到有效落实。调解员常常自己负担交通、通讯和误餐等费用。考核、奖惩形同虚设,影响和制约了调解工作正常开展。六是调解资源缺乏,整合力度不强。尽管各级政府出台了司法调解、行政调解与人民调解相衔接的指导意见,形成了一定的调处合力,但调解资源之间的信息联通、力量联动、矛盾联调的“对接机制”还没完全形成,与现实要求差距很大。

为了解决这些问题和矛盾,这几年来,重庆市渝北区人民调解工作的实践与探索就为我们提供了很好的范例。

一、具体做法:创新出台“1+5”工作制度

(一)、“1”,出台了人民调解工作实施意见。

2015年12月,中共渝北区委办公室 区政府办公室出台了《关于进一步加强人民调解工作的实施意见》。该意见从六个方面对进一步加强人民调解工作提出了要求。

一是进一步强调调解工作的重要性。人民调解作为一项具有中国特色的法律制度,是诉讼程序之外化解矛盾、消除纷争的有效手段;是解决新时期人民内部矛盾的有效途径,是提高社会治理科学化水平的重要载体。二是进一步强化调解功能作用。人民调解有预防、化解和宣传教育等功能,各级各部门要充分发挥人民调解作用,做到在调解中普法、力争达到调解一案、普法一片的效果。三是进一步加强调解组织建设。建立和完善矛盾纠纷综合调委会,负责重大矛盾纠纷调处。完善镇街调委会,负责复杂民间纠纷调处。完善村居调解组织,负责辖区内一般纠纷调处。按照行业主管部门主导,司法行政部门指导和“归口调处”的原则,发展行业性专业性调解组织,探索建立企业调解组织。加强调委会规范化建设,目前,渝北区所有调委会规范化率全部达标。四是进一步加强调解员队伍建设。规范调委会委员选任,全区人民调解员培训率达到100%,人民调解员持证上岗率和胸徽佩戴率达100%。五是进一步加强调解工作制度建设。建立了人民调解工作联席会议制度,人民调解与行政调解、司法调解对接制度,司法确认制度、人民调解指导员制度、经费保障及经费使用监督管理制度、表彰奖励制度等。六是进一步加强调解组织领导,将人民调解工作纳入了该区综治工作(平安建设)考核内容。

(二)、“5”,制定出台了经费保障办法、案件补助发放办法、规范化建设办法、专业性行业性调委会建设管理办法和调解协议司法确认程序规定等五个配套文件。

为确保人民调解工作良性运转,渝北区财政局、渝北区司法局联合出台了《渝北区人民调解工作经费保障办法(试行)》。一是明确经费开支范围,确立保障具体标准。“司法行政机关指导人民调解工作经费按区常住人口0.2元/人/年标准列入财政预算,由区司法局负责管理使用。人民调解委员会补助经费,按村(居)调委会1000元/年、镇(街)调委会2000元/年、行业性专业性调委会3000元/年标准列入财政预算。调解员补贴经费,专职调解员按重庆市当年最低工资标准加600元列入财政预算,兼职调解员根据实际参与调解工作的时间和效果适当给予补贴。调解案件补贴经费,以上年度案件总数作为基数,按50元/件标准列入次年财政预算。” 二是建立动态增长机制。

为更好地管好用好人民调解经费,发挥经费保障的最大作用,渝北区司法局制定出台了《渝北区人民调解委员会案件补助发放管理办法(暂行)》。一是建立案件类别认定标准。二是建立案件卷宗认定标准。三是明确补助经费发放对象。四是建立案件补助奖励标准。“对镇街、村居调委会调解的三类纠纷案件按30元、50元、80元标准发放;对行业性专业性调委会调解的五类纠纷案件按20元、100元、200元、300元、500—1000元标准发放。” 该办法还对案件审核、补助发放程序和工作纪律做出详细规定。

制定出台了人民调解工作规范化建设指导意见。该通知进一步规范了调委会设立主体,调委会性质及设置方式,调解员的产生,调解员的任务,调委会规范化建设标准,规范了调解小组和个人调解室的产生,对调委会印章、程序、统计等做出详细规定。

制定出台了专业性行业性调委会建设管理办法。为进一步规范人民调解协议司法确认程序,完善诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制,渝北区人民法院还制定出台了《关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》。明确了司法确认的管辖、受理和救济渠道。

二、取得成效:“渝北经验”向全国推广

渝北区“1+5”人民调解工作制度自建立实施以来,人民调解质量显著提升,人民调解的权威性和公信力得到进一步增强。

一是组织领导全面加强。“1+5”人民调解工作制度建立实施后,各级党委政府和相关部门高度重视和支持人民调解工作,把人民调解工作作为维护渝北社会稳定、促进社会和谐的一项基础工作来抓,纳入了深化平安渝北建设的总体部署,及时研究解决人民调解工作中的重大问题,形成了党委政府统一领导,综治部门牵头协调,司法行政部门具体指导,职能部门协同配合,全社会齐抓共管的工作格局。

二是规范建设成效显著。渝北区严格落实调委会国家建设标准,按照“三步走”计划积极推进调委会规范化建设。2016年积极试点,取得阶段性成果。2017年全面推进。2018年完善提高。目前,渝北区调委会规范化建设成效显著,镇街、村居、行业性专业性调委会规范化率分别达100%,

三是网络建设无缝覆盖。渝北区以区矛盾纠纷调解中心为龙头、镇街调委会为骨干、村居调委会为基础、专业性行业性调解组织为延伸的人民调解组织网络体系。截止今年8月,全区共建立调委会391个,其中,村调委会193个,居调委会168个,乡镇调委会11个,街道调委会11个,企事业单位调委会、行业性专业性调解组织20个,覆盖所有乡镇(街道)、村(社区)和矛盾纠纷易发多发领域。

四是调解员队伍素质明显提升。积极吸收符合条件的离退休法官、警官、法律工作者、心理咨询师、社区工作者等优秀人员参与人民调解工作,建立起了一支懂法律、懂政策、知民情、热心调解工作的专兼职相结合的调解员队伍。目前,全区共有调解员2514人,其中镇街、村居调解员2329人,行业性专业性调解员185人。聘任专职调解员23名充实到各行业性专业性调委会中。同时,成立了“渝北区人民调解工作培训指导组”,负责指导全区人民调解员培训工作;组建“人民调解咨询专家库”,负责参与疑难复杂矛盾纠纷的调处。

五是“三调”联动增强实效。渝北区完善以人民调解为基础,人民调解与行政调解、司法调解相互衔接配合的机制。设立了物业、医疗纠纷等调委会。2016年6月,在公安领域设立调委会,遴选6家律师事务所专业律师进驻10个派出所设立了调解室,用专业法律知识为群众答疑解惑,有效提高了矛盾纠纷化解的速度和质量。“律师驻所调解”做法入选《全国社会治理创新典范案例(2017)》被公安部改革办专题推介。

六是调解质量显著提高。渝北区司法局每季度严格审核调解案卷,统一规范案卷质量。2015年-2017年,在重庆市司法局组织开展的案件大检查中,该局人民调解工作得到了检查组的充分肯定。该局指导双凤桥街道调委会调解的一件历经数年涉及金额3000多万的某股权合同纠纷最终化干戈为玉帛。该局选送的“某小区业主损害赔偿纠纷”案例成功入选中国法网司法行政(法律服务)案例库。“2015年-2017年成功调解案件数分别为11756件、17254件、19239件,持续保持零投诉。”

七是调解特色品牌不断凸显。涌现出了渝北区双凤桥街道调委会、“蓝丝带”物业纠纷调委会等“全国模范调委会”,邓光明等“全国人民调解能手”,龚家禄、任茂丽、曹忠华等“重庆市人民调解能手”。除此之外,还涌现出龙山街道“和为贵”调解室、茨竹镇“张幺婶”调解室、木耳镇“善和”调解室等一批在全市有一定影响的特色品牌调解室,化解了大量社会矛盾。形成了一套独具巴渝特色的人民调解工作制度体系,《重庆日报》《法制日报》等媒体多次给予宣传报道,重庆市司法局、司法部先后以专题简报的形式向全市、全国宣传推广。2018年5月8日,渝北区司法局被司法部表彰为“全国人民调解工作先进集体”。

(作者系九三学社重庆市委思想建设与理论研究中心理事)

责任编辑:全丽

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