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公益诉讼:检察机关从幕后走向台前

2018-01-09 09:23:26    来源:重庆日报    作者: 【字体:

千丈岩水库。记者 陈波 摄

2016年1月14日,万州区人民法院,巫山千丈岩水库环境污染责任案一审公开宣判。(本报资料图片)

2014年8月,巫山千丈岩水库被邻省一矿业公司违规排入的废水、尾矿严重污染,周边5万多名群众用水困难。巫山县为此启动重大突发环境事件应急预案,国家环保部将该污染事件定性为“跨省界重大环境水污染责任事件”。同年11月,重庆市检察二分院支持重庆绿色志愿者联合会对涉事企业发起全国首例跨省环保公益诉讼;2016年9月,涉事公司被判决立即停止侵害,在国家级媒体上赔礼道歉,并限期进行生态修复。

2017年12月1日,法院正式采取强制执行措施,对生态修复工程进行跟踪检查。12月22日,当年支持环保组织提起公益诉讼的市检察二分院也到事发地回访。这起曾引发全国关注的环保公益诉讼案中,一些尚不为人知的案情,以及最终生态环境修复效果如何、法制效果如何,再次引起各方关注。

从只能支持起诉,到直接提起公益诉讼,随着检察机关提起公益诉讼制度于2017年7月1日起在全国范围内正式确立,检察机关在公益诉讼中终于由幕后走向台前。

事件

重庆完成全国首例跨省环保公益诉讼

2017年12月22日,重庆巫山县千丈岩水库,阳光普照。

“溶解氧7.3mg/L,PH值8.10,电导率229μS/cm……千丈岩水库水质符合《地表水环境质量标准》的三类标准,完全符合饮用标准!”当巫山县环境监测站检测员宣布现场检测结果后,围观的村民纷纷额手相庆。

这一天,距离村民口中的“黑色星期三”已经过去了三年多。

2014年8月13日清晨,巫山县红椿乡红椿村二组村民任泽涛,像往常一样拧开水龙头准备打水洗脸,然而水管中流出的却是深灰色臭水。

巫山县迅速启动重大突发环境事件应急预案,停止对周边群众供水,同时对水源地千丈岩水库水质进行检测。检测结果显示,被污染水体具有有机物毒性,COD超标0.25倍、Fe超标30.3倍,悬浮物高达260mg/L。这一天是星期三,因此被村民称为“黑色星期三”。

随后的调查表明,湖北省恩施自治州建始磺厂坪矿业有限责任公司将产生废水、尾矿未经处理就排入厂区附近有溶洞漏斗发育的自然洼地,致使重庆巫山县千丈岩水库水质被污染,这一污染事件导致水库周边5万余群众饮水受到影响。

该事件随后被国家环保部定性为“跨省界重大环境水污染责任事件”。

“辖区发生这一重大水污染事件后,我们第一时间就想介入,但有些顾虑。”市检察二分院民事行政检察处处长刘红艳回忆。

2015年最高检在全国13个省区市开展公益诉讼试点,但重庆并不属于这13个试点省区市。“这意味着,重庆检察机关当时不能作为诉讼主体,参与到公益诉讼中去。”刘红艳介绍,经过反复研究与磋商,最终该院创新工作思路,支持重庆绿色志愿者联合会发起公益诉讼。

事发仅三个月后,2014年11月13日,市检察二分院支持重庆绿色志愿者联合会向万州区法院提起公益诉讼。该案也由此成为全国首例跨省环保公益诉讼案件。

2016年9月,重庆市第二中级人民法院二审裁定维持原判:被告须立即停止对水库的侵害,在国家级媒体上赔礼道歉,并在规定期限内进行生态修复。

2017年3月,此案列入最高人民法院发布的十大环境公益诉讼典型案例。

意义

努力创新为公益诉讼探索路径

“本案结合污染预防和治理的需要,创新民事责任承担方式,将停止侵害的具体履行方式进一步明确为重新申请环境影响评价,未经环境保护行政主管部门批复和环境保护设施未经验收不得生产,较好地将行政权和司法权相衔接,使判决更具可执行性,有利于及时制止违法生产行为,全面保护社会公共利益。”这是最高法院发布2017年十大环境公益诉讼典型案例时,对千丈岩水库公益诉讼案之“典型意义”所给出的评价。

最高法院这一高度评价的背后,是重庆市检察二分院作为支持公益诉讼方,在探索创新上所作出的巨大努力。

“因为是首例,根本没有现成经验可供借鉴。”刘红艳作为当初该案的主办检察官,压力非常大。

一方面,这是一起重大环境污染事件,检察机关介入是履行检察监督职责、维护社会公共利益的需要;另一方面,当时的法律规定中,检察机关并不具备公益诉讼主体资格。

同时,千丈岩水库位于重庆市巫山县、奉节县和湖北省建始县交界地带,该案侵权行为地与结果发生地分属不同行政区域,维权难度极大。加上此案涉及地质结构、污染物评定等诸多专业性极强的领域,检察机关的工作面临很大困难。

为此,市检察二分院与重庆绿色志愿者联合会密切沟通,多次派员前往湖北省恩施自治州建始县事发地了解情况,深入当地环保、司法等部门调查取证,精心制作《支持公益诉讼意见书》及《出庭意见书》。

值得一提的是,在庭审过程中,被告方以已通过采取应急措施消除对周边环境影响、已接受行政处罚为由,要求不再重新进行环境影响评估。

“当时,围绕这一焦点我们做了大量工作。”刘红艳回忆,检方认为,对一个造成了如此重大环境污染的企业,如不能长期有效杜绝其再污染的可能,那么这起公益诉讼就有违“公益”二字。

鉴于此,检方通过努力取得了大量地质、环保等领域专家的专业支持,明确指出事发地系喀斯特地貌,地下裂缝纵横、暗河较多,而其中暗河水源正是千丈岩水库聚水来源,污染风险明显存在。

基于此,两级法院先后支持了原告的诉讼请求,判定被告重新进行环境影响评价,未经批复和环境保护设施未经验收不得生产;同时,必须对事发地洼地土壤制定修复方案进行生态修复,逾期不履行修复义务或修复不合格,由被告承担修复费用99.1万元。

“这一判决的意义绝不仅在于惩罚了涉事企业,更重要的是为重庆检察机关后续的公益诉讼奠定了坚实基础。”市检察二分院检察长刘晴表示,此案实际上起到了为公益诉讼探路的作用。

变革

检察机关从“支持起诉”走向公益诉讼台前

公益诉讼在我国并不陌生,但因公益诉讼存在取证难、专业性强、成本高等问题,实际案例并不多。而各级检察院作为法律监督机关,本具有提起公益诉讼的天然优势,但在既有法律框架中,多年来检察机关并不具备提起公益诉讼的主体资格,只能转而支持社会组织提起公益诉讼。

也因此,早在2015年7月2日,最高检就发布《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》,选择13个省区市检察院开展改革试点。

2017年6月27日,全国人大修改《民事诉讼法》和《行政诉讼法》,明确自当年7月1日起,检察机关提起公益诉讼制度正式在全国范围内实施。

从只能支持起诉,到可以由检察机关提起公益诉讼,公益诉讼经历了历史性变革,同时也给各地的检察机关带来了新的挑战。

“好在我们有经验,所以很快制定了公益诉讼的一系列制度。”刘晴坦言,得益于成功办理了千丈岩水库污染案,市检察二分院及辖区基层检察院,迅速地建立了一整套公益诉讼运行机制。

该院首先制定了《重庆市人民检察院第二分院公益诉讼案件线索管理办法(试行)》,对辖区公益诉讼案件线索实行统筹管理,以有效利用辖区线索资源。随后制定了《重庆市人民检察院第二分院办理公益诉讼案件管理办法(试行)》,对办理案件及上报审批程序进行规范要求,确保办案质量规范。

“鉴于公益诉讼往往牵涉面较广、案情复杂,我们还建立了强大的协作机制。”刘红艳介绍,该院加强检察机关内部协作配合,建立信息共享机制,对线索共享、移送机制作了明确要求。

对外协作方面,该院与辖区基层院所在地党政、人大、政协机关建立常态化的信息交流和情况通报制度,并指导基层检察院主动争取地方党委、人大、政府、政协的支持,加强与人民法院沟通协作,增进与相关行政部门协作配合。

截至目前,市检察二分院及辖区院共摸排公益诉讼案件线索80件,其中行政类77件、民事类3件,发出诉前检察建议17件,已收到回复9件。

“在公益诉讼领域,检察机关已从幕后走向前台。”刘晴表示,半年左右的司法实践充分表明,检察机关提起公益诉讼制度有效促进了相关行政机关依法行政,也有力保护了三峡库区生态环境。

 

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