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新时期如何提高民族地区基层领导干部的行政伦理素养?

2017-03-20 11:36:20    来源:市委党校公管教研部    作者:自国 【字体:

 

编者按: “治国先治吏,吏治则天下安。” 当前我国社会经济发展正处于转型时期,多元利益冲突明显,行政伦理建设面临巨大的压力和挑战。基层领导干部行政伦理建设要进一步加强行政伦理立法,不断改革行政管理体制,积极营造良好的行政伦理环境和文化氛围;积极学习国外有益的经验,不断调整领导干部考核任用制度,进一步完善干部晋升机制、激励机制和约束机制,使选人用人制度更加科学化、合理化和规范化;要不断创新行政伦理教育培训制度,探索多元的教育培训方式,增加行政伦理教育培训的时效性;进一步培育行政伦理监督的多元主体,增强主体参与意识和能力,构建网络化、动态的行政伦理监督体系。民族地区社会经济发展相对滞后,基层行政环境比较复杂,领导干部行政伦理建设需要充分考虑社会经济发展和民族工作的特殊需要,突出民族地区行政伦理建设的特色,以促进民族地区长期繁荣稳定为基本的目标导向。

《2010—2020年干部教育培训改革纲要》明确指出,要“培养造就一支政治上靠得住、工作上有本事、作风上过得硬、人民群众信得过的高素质干部队伍,为全面建成小康社会、基本实现现代化提供思想政治保证、人才保证和智力支持”。可见,领导干部行政伦理建设将始终成为我国社会经济发展的一项重要战略支撑和保障。2014年,习总书记在湖南考察时,也强调“党员干部特别是领导干部务必把加强道德修养作为十分重要的人生必修课”。可见,领导干部行政伦理建设是一项终身课程,是持续锻造领导干部世界观、人生观和价值观的一把利剑。而《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》则强调,要“把权力关进制度的笼子,强化权力运行制约和监督,坚持用制度管权管事管人,铲除权力腐败的温床,让人民监督权力,保证权力在阳光下运行”。可见,行政伦理建设制度化和有效的监督将成为预防腐败的重要举措。

“为政以德,譬如北辰,居其所而众星拱之。”领导干部具有很强的示范作用和引领作用,加强基层领导干部行政伦理建设有利于塑造良好的行政文化环境,促进政府职能转变,提高地方政府行政效率和效能,从而塑造政府形象。然而,由于民族地区多元利益冲突明显等主客观原因,基层领导干部行政伦理失范的现象普遍存在,需要从体制机制上加强基层领导干部行政伦理建设。

一、民族地区基层领导干部行政伦理建设的重要意义

基层领导干部作为国家大政方针政策的具体执行者,需要直接面对社会工作和复杂的基层民情,是基层政府形象的塑造者和代言人,其言谈举止都将都对内部行政人员和民众起到示范和引领作用。因此,新形势新常态下加强民族地区基层领导干部行政伦理建设对社会经济建设、民族工作和地方维稳等具有特殊而深远的意义。

(一)有利于塑造地方政府形象,促进政府职能转变

基层领导干部作为地方政府形象的塑造者,其行政伦理素质的高低对组织文化建设、组织成员行为选择和组织绩效的实现具有直接而重要的影响。

首先,影响组织文化建设,促进组织内部文化环境的净化。基层领导干部的行政思维和行政理念对组织文化和组织核心价值观的形成具有导向作用,领导干部较强的公仆意识、服务意识和诚信意识等有助于构建群众至上、服务至上和伦理至上的行政环境;同时,领导者个人的行政人格和领导魅力也有助于协调组织内部关系,激发组织廉洁从政和为民众服务的内生动力。其次,影响组织成员行为选择,起到上行下效的作用。领导者的行为对于组织成员的行为倾向选择具有非常重要的引导作用,即领导者自己是最明显的伦理角色模范。组织成员普遍倾向于学习领导干部良好的行政作风,并起到“见贤思齐”的效果;同时,领导干部的世界观、人生观和价值观也会潜移默化的影响组织成员的价值取向。最后,影响组织绩效的实效,助推政府职能转变。领导干部的思考力、决策力、执行力和监督力等领导能力直接关系到行政风险和行政成本的高低,进而影响组织绩效的实现;同时,具有较高领导能力和行政伦理素养的基层领导者往往也具较强的创新意识和全局意识,能够有效助推地方政府职能转变。

(二)有利于加快社会经济建设,促进社会长期稳定

基层领导干部是民族地区社会经济建设的掌舵者,其行政伦理水平的高低与行政领导能力密不可分,进而影响一个地区社会经济建设的进程和发展质量。

首先,影响民族地区社会经济发展规划的科学性和合理性,促进民族地区社会经济长期健康发展。行政伦理建设能够起到内部约束作用,从而减少基层领导干部滥用公权力的现象发生,促使基层领导干部在规划决策时切实考虑主客观因素和当地的实际情况,从而使地方政府制定的一系列政策措施更加符合客观需要。其次,影响民族地区社会经济发展的速度和质量,有效降低社会经济发展的成本。基层领导干部的公仆意识、责任意识和全局意识直接影响决策的过程和结果,进而影响社会经济发展的速度和质量;加强基层领导干部行政伦理建设,可以极大改变“唯GDP论英雄”的绩效观念,从而减少环境破坏、环境污染等社会经济发展的负面治理成本。最后,影响群众收入增加和生活质量的提高,事关民族地区全面脱贫致富的实现。“为官一任,造福一方”,考评基层领导干部行政绩效不仅要以GDP为衡量重要指标,更应该把群众满意度和认可度等列为关键指标。民族地区基层领导干部行政伦理建设,有助于增强领导干部“在其位谋其政”的思想意识,助推民族地区全面脱贫和全面小康的顺利实现。

(三)有利于极大改善干群关系,提高各民族认同感

民族地区基层领导干部是民族工作的促进者,加强其行政伦理建设有助于更好地开展民族工作,极大改善干群关系,从而增强各民族对国家和政府的信任度和认同感。

首先,影响政府公信力,有助于解决多元利益冲突。基层领导干部是政府权威和公信力的代表者,协调多元利益冲突的能力是政府公平、正义的体现;行政伦理建设有助于增强基层领导干部与多元利益主体沟通和协调的能力,使多元利益分配处于相对平衡的状态,从而保证基层社会的基本稳定。其次,影响干群关系,有助于减少官民冲突。加强基层领导干部行政伦理建设,有助于摒弃传统的“官本位”思想,更好的树立“以民为本”的行政思维,真正做到“服务而不是掌舵”,从而拉近官与民之间的距离,促进官与民之间的平等协商和对话,进而改善干群关系。最后,影响民族工作的开展,有助于增强民族凝聚力和向心力。民族工作是民族地区基层领导干部的中心工作之一,面对不同的语言文化、风俗习惯和宗教信仰等,基层领导干部的伦理观念、伦理原则、个人行政人格和魅力等因素将在民族工作中发挥积极的作用;加强行政伦理建设,有助于彰显基层领导干部的行政人格和魅力,增强各民族的满意度、认可度和认同感。

二、民族地区基层领导干部行政伦理失范的原因分析

近几年,在反腐态势持续高压之下,基层腐败问题大量揭露,基层领导干部集体贪腐案、裙带腐败案、以权谋私案等基层严重腐败案件时有报道,分析其原因主要包括外部环境复杂、行政体制机制不完善以及个人理想信念缺失等方面。

(一)基层行政环境复杂,多元利益冲突严重

民族地区集“山、穷、少”为一体,自然环境恶劣,经济发展相对滞后,民族成分复杂,各民族语言文化不同、风俗习惯各异,对地方政府公共服务需求多样化,加剧了民族地区基层行政环境的复杂性以及多元利益冲突的可能性。

当前民族地区面临的多元利益冲突主要表现在经济利益补偿不公引发的利益纠纷、自然生态破坏产生的利益威胁、社会保障不实引起的利益矛盾以及民族文化权益被侵诱发的利益冲突等方面。复杂的基层行政环境和多元利益冲突不仅考验基层领导干部的行政思维和行政智慧,更加考验其行政伦理水平和素养。面对复杂的“人情社会”和各种利益诱惑,基层领导干部容易突破制度红线和伦理底线,导致以权谋私、损公肥私等贪污腐败问题,同时也容易滋生官僚主义、形式主义、奢靡之风等不良行政作风。

(二)基层考评体系错位,过分强调个人绩效

民族地区领导干部考核评价机制、晋升机制和激励机制不够完善,是导致基层领导干部行政伦理失范的原因之一。领导干部考核评价体系错位、晋升通道不畅、精神激励和政治激励不足,导致部分基层领导干部滋生腐败思想。

民族地区基层领导干部考核评价机制存在体系不够科学、内容不够全面、方式方法不够完善、过程不够合理、结果的运用缺乏实效等问题。各级政府在领导干部考核任用过程中“唯GDP选人用人”,过分强调领导干部个人绩效,容易导致基层领导干部盲目追求经济发展而不惜损坏公共利益和长远利益。与此同时,干部晋升“天花板”困境不仅影响基层领导干部干事创业的积极性和创造性,不利于充分挖掘干部潜能和提高政府工作效能,更有可能直接影响党和政府的形象和公信力。

(二)个人理想信念缺失,缺乏多元监督体系

民族地区基层领导干部受传统观念影响严重,加上权力相对集中,又缺乏有效的内外部监督,容易导致理想信念缺失、道德失衡,从而出现权钱交易、以权谋私、以权谋色、索贿受贿等权利寻租问题。

受封建特权思想、“官本位”思想、乡土本位思想和升官发财思想等传统观念的影响,加上部分基层领导干部个人修养不足、理想信念缺失等原因,民族地区基层领导干部行政伦理失范的现象时有发生。与此同时,由于内部监督不力、舆论社会不成熟以及公民参与性不高等原因,不能及时、有效、全面对基层领导干部实施监督,导致部分领导干部缺乏对公权力的敬畏感,从而丧失公仆意识、责任意识和法纪观念,最终导致行政伦理失范行为。

三、民族地区基层领导干部行政伦理建设的对策建议

民族地区长期繁荣稳定关系到整个国家社会经济发展的大局,加强民族地区基层干部队伍建设有助于夯实党的执政地位和群众基础,为实现中华民族伟大复兴发挥更好地的作用。基层领导干部行政伦理建设是民族地区加强干部队伍建设的重要内容之一,有效杜绝行政伦理失范现象的发生,社会层面应该积极营造风清气正的行政文化环境,党和政府层面应该加强体制机制建设和调整,基层领导干部个人层面应该不断提高行政伦理素养,同时需要社会多元主体积极构建完善的监督管理体系。

(一)完善行政伦理法制体系,促进行政伦理建设法治化

行政伦理立法是通过外在的强制约束力来规范公共行政人员伦理行为的有效措施,是行政伦理建设必要的环节。通过行政伦理立法,用法律的强制力来维护伦理道德的纯洁性,已经成为公共行政伦理建设的国际化趋势。当前,我国行政伦理立法已基本形成体系,但是仍缺乏专门的行政伦理法规,行政伦理建设法治化进程缓慢。

首先,要调整已有的行政伦理法规,使行政伦理规定更加细化。及时修改和完善已有的行政伦理法规,细化具体内容和规定,使之更加具有操作性和效用性。其次,要加快专门立法,推进行政伦理建设法治化。积极借鉴国外的有益经验,加快行政伦理专门立法,各级党委和政府要积极出台配套性文件,使行政伦理立法专门化、系统化和具体化。最后,要进一步发挥道德的评价作用,使外在约束和自我约束相结合。“道德制度化是加强行政伦理建设的保障,是公务员树立正确行政道德价值取向的基础,是惩罚公务员违反道德的依据”[6]。要充分发挥道德的评价作用,就要既重视培育崇德尚德的道德主体,又重视营造良好的制度环境。

(二)完善领导干部考评体系,进一步打通干部晋升通道

民族地区基层行政环境复杂而艰苦,容易导致基层领导干部心理失衡,从而滋生腐败行为。因此,加强民族地区基层领导干部行政伦理建设,需要从体制机制方面着手,积极营造良好的行政环境和文化氛围,进一步完善干部考评机制、晋升机制和激励机制。

首先,要完善干部考评机制,增强干部考评的科学合理性和公平公正性。考核评估机制的完善需要依赖于考评的置信度与有效度,为确保基层公务员的考评信度和效度,考评制度必须公正、公平、公开的设计,配给相应的激励机制及时对相应行为进行正负激励。民族地区基层领导干部考评应彻底摒弃“唯GDP选人用人”的做法,全面、科学考评基层领导干部“德、能、勤、绩、廉”五项指标,坚持“五湖四海、任人唯贤,德才兼备、以德为先,注重实绩、群众公认”的原则。其次,要完善干部晋升机制,进一步打通基层干部晋升通道。在坚持“竞争上岗、择优录用”原则的前提下,注重培养民族地区基层干部,对民族地区基层(特别是艰苦、边远基层)给予适当的政策倾斜,有效破解基层领导干部晋升困境。最后,要完善干部激励机制,采取多元化的激励措施。调整完善薪酬制度,提高基层领导干部津贴补贴,从而提高基层领导干部物质待遇和社会地位。加强政治激励,及时表彰优秀的基层领导干部,树立先进典型。

(三)加快落实教育培训制度,促进行政伦理教育常态化

行政伦理素养不是与生俱来的,需要不断地学习和培育。当前,社会经济发展正处于转型时期,多元矛盾突出,各利益诱惑增多,更需要加强领导干部行政伦理教育培训。要转变行政伦理培训的理念,做好培训需求分析,分级分类设计培训内容,改进培训的方式,优化培训效果。可见,基层领导干部行政伦理教育培训,需要不断创新培训内容和方式,与时俱进,紧紧围绕社会经济发展这一主线需要。

首先,要动态调整培训内容,创新培训方式。基层领导干部行政伦理培训应该全面涵盖理想信念、党性修养、政治理论、政策法规、道德品行等内容,突出理想信念教育、党性修养教育和道德品行教育,按照世情、国情和党情的变化及时调整培训内容。同时,理论教育要与实践教育相结合,实现脱产培训、党委(党组)中心组学习、网络培训和在职自学等多种培训方式相结合。其次,注重培训考核的量化指标,提高培训的质量。按照《2013—2017年全国干部培训规划》、《干部教育培训工作条例》等中央文件的要求,严格落实干部脱产培训、党政干部网络培训等各项量化指标,在培训过程中定期或不定期进行培训考核,注重培训质量的提高。最后,注重培训考核结果的应用,突出培训的效用性。把行政伦理培训的考核结果作为基层领导干部年终考评和职位晋升的重要参考和依据,增强行政伦理教育培训的重要性和效用性。

(四)建立专业化的管理机构,促进行政伦理监督多元化

构建结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制,不仅需要设立多领域、多层次、具有实权的公职人员行政伦理管理专门机构,而且要通过有效的内外部监督使权力运行制度化、规范化和法制化。

首先,要加强行政伦理监督立法,发挥法律的强制作用。积极学习国外的有益经验,“尽快制定行政伦理监督和监察法律制度,完善实施细则,为开展行政伦理监督提供准确、系统、科学的法规依据和办事准绳,使充满随意性的柔性监督变为强硬的刚性监督”。有法可依,才能发挥监督的实质性作用,才能保障监督主体的权力。其次,理顺内部监督关系,发挥内部约束作用。改革内部监督体制,增强内部监督主体的对立性和地位。加强上级对下级的监督,避免上级监督流于形式;增强同级监督的作用,促进互相监督;保障下级对上级的监督权力,使对上监督渠道畅通无阻。最后,要培育多元监督主体,完善社会监督体系,发挥媒体监督和群众监督的作用。充分发挥工会、妇联和共青团等人民团体的监督作用,提高人民团体的社会地位;延伸媒体监督的触角,发挥新闻媒体的舆论监督作用,及时曝光领导干部行政伦理失范行为;培育人民群众的主体意识、参与意识和监督能力,提高群众在行政伦理监督中的主人翁地位。

“治国先治吏,吏治则天下安”,当前我国社会经济发展正处于转型时期,多元利益冲突明显,行政伦理建设面临巨大的压力和挑战。基层领导干部行政伦理建设要进一步加强行政伦理立法,不断改革行政管理体制,积极营造良好的行政伦理环境和文化氛围;积极学习国外有益的经验,不断调整领导干部考核任用制度,进一步完善干部晋升机制、激励机制和约束机制,使选人用人制度更加科学化、合理化和规范化;要不断创新行政伦理教育培训制度,探索多元的教育培训方式,增加行政伦理教育培训的时效性;进一步培育行政伦理监督的多元主体,增强主体参与意识和能力,构建网络化、动态的行政伦理监督体系。民族地区社会经济发展相对滞后,基层行政环境比较复杂,领导干部行政伦理建设需要充分考虑社会经济发展和民族工作的特殊需要,突出民族地区行政伦理建设的特色,以促进民族地区长期繁荣稳定为基本的目标导向。

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